الگوی کج‌و‌معوج انتصاب
پیدا و پنهان ترقی جوانان در دستگاه اداری ایران در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی
پایی در نظریات ماکس وبر دارد و نقبی به نظریات سازمان‌های اداری می‌زند و با احاطه مثال‌زدنی‌اش به تاریخ اقتصادی ایران در دوره معاصر به نقد شیوه عزل و نصب مدیران در ایران می‌پردازد. دکتر علی‌اصغر سعیدی در آخرین گفت‌وگوی خود با تجارت فردا عقیده دارد سنگ‌بنای دولت مدرن در ایران کج گذاشته شده و به خلق‌وخو، اخلاقیات و جهان ذهنی جامعه ایران توجه کرده است. استاد دانشگاه تهران با ترسیم شرایطی که به انتصابات نافرجام برخی جوانان در مناصب اداری منجر شده، می‌گوید: «فردی که در سازمان قدرت گرفته، چون اقتدار سلسله‌‌مراتبی‌اش ناپایدار است باید تا می‌تواند به طرق مختلف در تثبیت آن بکوشد و حتی زمانی که عمر سازمانی‌اش هم تمام شود باز هم دستی بر آن سازمان داشته باشد و اقتدارش را حفظ کند.»
♦♦♦
رشد و ترقی افراد در سیستم دولتی ایران بسیار کند است و تنها برای افراد دارای نفوذ امکان‌پذیر است. سیگنال عدم امکان پیشرفت در نظام اداری کشور برای جوانانی که دوستدار رشد و توسعه ایران هستند، چه پیامی دارد و این پیام برای جامعه چه تبعاتی به همراه می‌آورد؟
تقریباً آنچه شما می‌فرمایید به امری بدیهی تبدیل شده است. از این‌رو در ابتدا لازم است ببینیم چرا چنین امری اتفاق افتاده. چون مساله‌ای که ما الان با آن روبه‌رو هستیم مساله امروز نیست و در یک فرآیند تاریخی رخ داده و باید آن را پیشینه‌شناسی کرد. شکل‌گیری سیستم دولتی ما از جایی شکل گرفت که برخی خارجیان را برای سروسامان دادن به وضع ادارات خود به ایران آوردیم؛ از موسیو نوز بلژیکی گرفته تا آرتور میلسپو آمریکایی که تقریباً آخرین کارشناس مالی دولتی بود و هیچ‌کدام نتوانستند نه‌تنها سیستم اداری مناسبی شکل دهند بلکه خصوصیات مردم ما را هم نمی‌فهمیدند و فکر می‌کردند می‌توانند همان نظام اداری را که ماکس وبر در نوع‌شناسی دیوانسالاری نظریه‌پردازی کرده و دوازده ویژگی را برای یک نظام دیوانسالار ذکر کرده باید در اینجا هم بی‌کم‌وکاست پیاده کرد. در حالی‌که اتفاقاً چون ما در مرز گذر از سنت به مدرنیته بودیم باید با ظرافت بیشتر و به کمک خود متخصصان ایرانی سازمان‌ها را سروسامان می‌دادیم که البته در آن موقع متخصص سازمان‌های اداری نداشتیم. البته نمی‌توان ربط مستقیم این مشکل را با ساختار نظام سیاسی و اجتماعی کشور نادیده گرفت. منظورم این است که در شروع تاسیس سازمان‌های اداری مدرن، ما از عقلانیتی که لازمه شکل‌گیری این سازمان‌هاست دور شدیم چون سازمان‌های اداری با عقلانیت در دوران مدرن معنا پیدا می‌کنند. از این‌رو این مشکل عدم رشد و شایسته‌سالاری در سازمان‌های اداری از اواخر دوران قاجار تابه‌حال با ما بوده است. الان کم‌کم پذیرفته‌ایم هنوز بستر لازم برای وجود سازمان‌های اداری مدرن را فراهم نکرده‌ایم.
این بستر و زمینه‌ای که می‌گویید چیست و باید برای تاسیس یک سازمان اداری پیشرفته و کارا چه کار کرد؟
یک بخش مهم این بستر عقلانی کردن سازمان اداری است. عقلانیت به معنی حسابگری و حتی به معنی حکمرانی است. مشکل عدم شایسته‌سالاری ناشی از یک ساختار اجتماعی کلی است که نظام سیاسی ما در درون همین ساختار قرار می‌گیرد. برای بهبود وضع کشور، حداقل به لحاظ اقتصادی، تقریباً از دوره ناصرالدین‌شاه یکسری اصلاحات اداری به موازات ساخت اجتماعی موجود شکل گرفت. ساخت اجتماعی موجود هم ساختی مبتنی بر خانواده و خویشاوندی بوده نه بر اساس ساخت عقلانیت و قانون. اگر به کشورهای توسعه‌یافته نگاه کنید خواهید دید که شرکت‌های مدرنی که مثلاً در نظام سرمایه‌داری در غرب به‌تدریج ایجاد شد ضرورت یک نظام اداری عقلانی را در درون خودش داشت. این سازمان‌های اداری دولتی به موازات شرکت‌های مدرن و اساساً برای حمایت از آنها شکل گرفتند و در نتیجه سرمایه‌داری در درون خود یک نظام اداری عقلانی به وجود آورد. در نتیجه همان نظامی که در کارخانه‌ها به وجود آمد یعنی نظام عقلایی فوردیسم یا تیلوریسم که هدف آن افزایش تولید بود، در نظام اداری دولتی هم به منصه ظهور رسید.
بله، در خود آمریکا در عصر وودرو ویلسون گذار از اداره عمومی به سیاست عمومی مطرح شد و به فاصله کمی فوردیسم ظهور کرد. البته این نظام‌های علمی و عقلانی در شرکت‌های مدرن با عدم کارایی هم روبه‌رو شدند.
بله. البته شرکت‌های مدرن دائم با بحران در نظام اداری یا به قول جامعه‌شناسان در سازمان اجتماعی کار (یا همان فوردیسم و تیلوریسم یا نظام مدیریت علمی) روبه‌رو بودند. بخشی از مشکل ناکارایی و کج‌کارکردی این سازمان‌ها به ماهیت سازمان اداری هم برمی‌گردد. اگر برگردیم به سوال اول و اینکه «چرا ورود افراد را به این سازمان‌ها رصد نمی‌کنند» باید گفت بخشی از آن به ذات نظام و سازمان اداری برمی‌گردد. روشن‌تر بگویم مثلاً یک نظام اداری عقلانی تاکید می‌کند که همه امور باید بر اساس قواعد و رویه‌های مکتوب باشد. این یکی از ویژگی‌های مهم هر سازمان اداری است. اما این قاعده‌مند بودن در مواردی انعطاف‌پذیری در سازمان را از بین می‌برد. مانند اینکه برای انجام یک کار باید فرم‌های زیادی پر شود چون قواعد این را می‌گوید در صورتی که شاید منطقی برای آن وجود نداشته باشد. مثلاً با ورود فناوری‌های نوین تا حدی این را با شیوه اتوماسیون حل کرده‌ایم. البته ما نیز در سازمان‌های اداری خودمان این کار را انجام داده‌ایم و تا حدی از بار مشکلات کاسته‌ایم. اما به غیر از این، مشکل مشترکی در تمام سازمان‌های اداری وجود دارد که جزو مشکلات نهادینه‌شده و تاریخی است. این مشکل که به ساخت اجتماعی ما برمی‌گردد متاسفانه با مشکلاتی که مربوط به ماهیت خود سازمان اداری است در هم تنیده شده. در مشکلاتی که ماهیتاً هر نظام اداری با آن روبه‌روست و ممکن است به شایستگان راه پیشرفت ندهد و نیز به نوآوری روی خوش نشان ندهد. اینها در سال‌های اواخر قرن نوزدهم و بعد از قرن بیستم ظهور کرد. افرادی مثل ماکس وبر، جامعه‌شناس آلمانی، تئوری سازمان‌های اداری را مطرح کردند و گفتند درست است که سازمان، یک نظام عقلانی است اما به‌تدریج دور خودش یک قفس آهنی درست می‌کند که مخالف با رشد آزادی، نوآوری‌ها و... است. پس ما در ایران هم درگیر مشکلاتی هستیم که مربوط به ساخت اجتماعی خودمان است، یعنی ادغام خویشاوندگرایی و دوست‌پروری با مشکلاتی که ناشی از ماهیت هر سازمان اداری است مانند تخاصم سلسله‌مراتب اداری با نوآوری. منظورم این است که حتی اگر هیچ‌گونه رابطه قوم‌و‌خویش‌بازی هم در سازمان‌های اداری نبود و شایسته‌‌گرایی قاعده‌مند وجود داشت، باز هم سازمان‌ها کم‌کم دچار مشکلاتی می‌شدند اما در جامعه ما مشکلات در همان سطح اولیه مانده و مزمن شده است. به ویژه اینکه در زمان شکل‌گیری سازمان‌ها یعنی دوره قاجار، جامعه ایران یک جامعه سنتی بود. آمریکایی‌ها و بلژیکی‌ها بودند که سازمان‌هایی چون گمرک و دارایی را تشکیل دادند. کارمندان و بدنه این سازمان‌ها را ایرانی‌ها تشکیل می‌دادند. اما هر که استخدام شد به دلیل تفکر سنتی و به دلیل عدم توجه موسسان سازمان‌ها به این موضوع، اعضای خانواده و خویشاوندان و دوستان نزدیک خودشان را همراه خود وارد دولت کرد. هنوز همین خویشاوندگرایی و خانواده‌گرایی در سازمان‌ها در ایران باقی است و هر کسی که می‌آید، اعم از مدیر یا کارمند، اگر بتواند خویشاوندانش را می‌آورد. البته این رویکرد هم دارای علت است. فردی که در سازمان قدرت گرفته، چون اقتدار سلسله‌‌مراتبی‌اش ناپایدار است باید تا می‌تواند به طرق مختلف در تثبیت آن بکوشد و حتی زمانی که عمر سازمانی‌اش هم تمام شود باز هم دستی بر آن سازمان داشته باشد و اقتدارش را حفظ کند. به نظر من این وجه از مشکل موجود در نظام اداری در جامعه ایران ملموس است و مانع اساسی رشد افراد شایسته در سازمان‌های دولتی است.
خب چنین رویکردی در شیوه انتخاب مدیران و کارگزاران و کارمندان تاثیر مخصوصی بر کیفیت حکمرانی و چارچوب بوروکراتیک خواهد داشت. این تاثیر چگونه بر کارکرد سازمان دولت اثر می‌گذارد؟
اگر شیوه انتخاب مدیران و حتی جابه‌جایی و ارتقای کارکنان بر اساس شایسته‌سالاری نباشد اساساً نباید اسم آن را سازمان اداری گذاشت و باید دست به مفهوم‌پردازی دیگری برای آن زد. شاید بد نباشد به این مفهوم‌پردازی‌ها نیز نظری بیندازیم: ماکس وبر سه نوع مشروعیت را از هم متمایز کرده: مشروعیت سنتی، کاریزمایی و عقلانی. هر نظام اداری مشروعیت خودش را از عقلانیت حاکم بر سازمان می‌گیرد. ماکس وبر تاریخ دیوانسالاری‌ها در تمام کشورها از دوره باستان تا دوره مدرن را بررسی کرد و ویژگی‌های مشترکی در میان آنها دید. مثلاً یکی از ویژگی‌های سازمان‌های اداری مشخص کردن وظایف است. هم برای کارمندان و هم در رابطه با ارباب رجوع. مثلاً وقتی مراحل مختلف اصلاحات ارضی در دهه 1340 تمام شد، وزارت اصلاحات ارضی هم منحل شد. پس سازمان باید وظایف اداری مستمر داشته باشد. یا مثلاً اینکه باید تابع یک سیستم قوانین و مقررات باشد؛ تقسیم کار بین کارمندان صورت بگیرد و از همه مهم‌تر نظام سلسله‌مراتبی داشته باشد. یعنی اگر مافوق دستوری داد این دستور اجرا شود. یا اینکه هر مدیر سازمان نباید نسبت به کارمندان نظر شخصی داشته باشد و باید به پرونده کاری آن نگاه کند یا اینکه کارمندان باید نسبت به ارباب رجوع غیرشخصی رفتار کنند یا حتی به ارباب رجوع مانند یک شیء نگاه کنند و فرقی بین ارباب رجوع‌های مختلف قائل نشود، مانند یک فروشگاه بزرگ که برای همه مشتری‌هایش یکسان عمل می‌کند نه مثل یک فروشگاه محلی که مشتریانش را می‌شناسد و ممکن است بین آشنا و غریبه تبعیض قائل شود. چنین رویکردی در سازمان‌های اداری ایران کمتر دیده می‌شود چون دوستی‌ها و آشنایی‌ها یا روابط غیررسمی اساس روابط سازمان را شکل داده و این امر روابط اداری را نقض می‌کند. جدایی منابع اداری و منابع شخصی از مهم‌ترین اصولی است که باید رعایت شود. وقتی فردی را به مدیریت سازمان می‌گمارید و او جزو دوستان و خویشاوندان است، نه می‌توان بر کار او نظارت کرد و نه می‌توان او را پاسخگو کرد. حتی نمی‌توان رفتار او را با کارمندان و ارباب رجوع غیرشخصی کرد. چنین مدیری که در راس سازمان اداری قرار می‌گیرد بر مبنای واقعیات موجود تصمیم عاقلانه نمی‌گیرد چون شایسته مدیریت نیست. او برای ابقای خودش یا حداقل برای تثبیت اقتدارش باید همان راه گذشتگان را برود؛ یعنی گروه‌هایی را که می‌شناسد با خود بیاورد و به‌کار گیرد، چون آنها هستند که اقتدار او را تضمین می‌کنند. مورد دوم هم بسیار مهم است. اینکه جدا ندانستن منابع اداری از منابع شخصی باعث می‌شود فرد دریافت‌های خارج از روال را که از منظر حقوقی رشوه نام می‌گیرد، رشوه نداند و به نوعی جزو حقوق و منابع شخصی بداند. با رواج این تفکر، دیگر راهی برای کنترل رشوه پیدا نمی‌شود. و از همه مهم‌تر در چنین وضعی دیگر نمی‌توان انتظار حکمرانی و مدیریت خوب را داشت.
خب برای کشوری که با این وضعیت درگیر است و طیف وسیعی از جوانان امیدوار را منتظر گذاشته، چه راهکارهایی برای خروج از این وضعیت و حل مشکل مذکور پیشنهاد می‌کنید؟
البته همین حالا هم اقداماتی می‌شود. مثلاً ترفندهایی چون تغییرات و جابه‌جایی‌های مدام بین پست‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد، اما کارایی چندانی نداشته چون در سازمان‌ها، افراد غیر‌شایسته شبکه روابط غیررسمی ایجاد می‌کنند و این شبکه با تغییرات از بین نمی‌رود. مدیر جدیدی که وارد یک سازمان می‌شود، هرچند شایسته هم که باشد ابتدا باید به این فکر کند که چطور می‌تواند برای مدیریت کارا شبکه را از بین ببرد یا شبکه را با تفکر خودش همساز کند که کاری سخت است. برخی مدیران جدید که وارد می‌شوند مثلاً وعده می‌دهند که مشاور و معاون و مدیر از خارج سازمان نمی‌آورند اما بعد از مدتی می‌بینند که اوضاع را نمی‌توانند کنترل کنند و شبکه خودشان را درست می‌کنند تا بتوانند کار را پیش ببرند. مثلاً اینکه حقوق‌های نجومی با افشای فیش‌ها مطرح شد دلیلش همین تعارض منافع شبکه‌ها با اقتدار مدیران در درون سازمان‌ها بود. در واقع شبکه موجود در سازمان با تیم راهبری جدید دچار تناقض و تعارض می‌شود. به نظرم راهکار اساسی در وهله نخست مطالعه وضع سازمان است و شناسایی شبکه‌های قدرت در سازمان. سپس انتخاب مدیر شایسته. برخی البته دیگاه دیگری دارند. مثلاً برخی استدلال می‌کنند که باید واقعیت خویشاوندگرایی را در سازمان‌های اداری ایران به رسمیت شناخت و کارایی این شبکه را بالا برد. به عبارت دیگر، طوری عمل کرد که اعضای شبکه در پی تحقق اهداف سازمان باشند یعنی با ترفندی، منافع شخصی و سازمانی را هماهنگ کرد.
پیشنهاد جالبی است. اصول اخلاقی و رفتاری جالبی در این فضا شکل گرفته که برخی بروز آنها را به این وضعیت خاص نظام اداری ایران ربط می‌دهند. آیا سیستم اداری می‌تواند به بروز نوع خاصی از اخلاقیات در جامعه منجر شود؟
عرض کردم که هر سازمان ویژگی‌هایی دارد که اخلاق سازمان، یعنی باید‌ها و نبایدهای آن را شکل می‌دهد. تا به حال آنچه گفته شد این بود که چون سازمان‌های اداری روی اصول سازمانی عمل نمی‌کنند از اصول اخلاقی، یعنی باید‌ها و نبایدهای خود دور شده‌اند. مثلاً اگر شما یک ارباب رجوع را بر دیگری ترجیح دهید ضد‌اخلاق و ارزش‌های سازمان عمل کرده‌اید، یا اگر کارمند یا مدیری رشوه بگیرد غیر از اینکه اخلاق عمومی را خدشه‌دار کرده اصول اخلاق سازمان را نیز زیر سوال برده است. از این منظر اگر به اخلاق سازمانی نگاه کنیم سازمان‌های اداری ما مدت‌هاست که اخلاق سازمانی را رعایت نمی‌کنند. البته وقتی از راهکارها صحبت کردیم برای اخلاق‌مدار کردن سازمان است. باید توجه داشت که موعظه‌ها و توصیه‌های اخلاقی، دینی یا حتی علمی تا تبدیل به سیستم قوانین و مقررات نشود، و تا ضمانت اجرایی پیدا نکند فایده‌ای ندارد. اگر گفته می‌شود که فردی به دلیل نداشتن صلاحیت نمی‌تواند پستی را بگیرد، باید به صورت آیین‌نامه دربیاید و در آیین‌نامه مشخص شود فرد مورد نظر برای گرفتن این منصب باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد.
با توجه به این وضعیت، دولتی بودن اقتصاد ایران، تا چه حد بر ناکارایی دستگاه اداری دمیده است؟
سوال جالبی است. با طرح این سوال باید اعتراف کرد که مشکلات نظام اداری غیر از دو مشکلی که قبلاً عرض کردم، یعنی خویشاوندگرایی و خانواده‌گرایی که در فرآیند تاریخی شکل گرفته از یک‌سو و تناقض ذاتی نظام اداری یعنی تناقض عقلانیت با نوآوری، مشکل دیگری دارد و آن همین دولتی بدون اقتصاد است. سازمان‌های اداری اجازه توسعه بخش خصوصی را نمی‌دهند. مرحوم دکتر نیازمند می‌گفت وقتی معاون صنعتی و معدنی دکتر عالیخانی در وزارت اقتصاد شدم اولین کاری که کردم این بود که به بدنه وزارتخانه بفهمانم که ما آمده‌ایم به بخش خصوصی کمک کنیم چون در حقیقت سازمان‌های دولتی گویی درست شده بودند مجوز فعالیت ندهند. حتی می‌گفت برخی از کارمندان وزارت اقتصاد معتقد بودند اگر مجوز بدهیم آنها ثروتمند می‌شوند! این طرز تفکر مربوط به سازمان دولتی در زمینه اقتصاد دولتی است. این سازمان درست شده تا اقتصاد دولتی را راه ببرد. حتی این نظام اداری به تکنوکرات‌ها یعنی مدیران فنی هم اجازه کار نمی‌دهد.
در سال‌های اخیر شاهد حضور گسترده جوانان در رأس دستگاه‌های حکمرانی در اتریش، نیوزیلند و... بوده‌ایم. در ایران هم تمایلاتی به این رویه دیده می‌شود. اما تفاوت‌هایی وجود دارد. چرا اعطای مناصب در ایران به جوانان با مناطق مذکور به نتایج گوناگونی منجر می‌شود؟
در کشورهای توسعه‌یافته که قواعد و آیین‌نامه مبنای عمل هستند انتصاب جوانان بر تحرک فعالیت‌ها اضافه می‌کند چون انگیزه‌های جوانان برای پیشرفت مسلماً از میانسالان بیشتر است. یعنی از نیروی جوانی استفاده بهینه می‌شود. به علاوه در سازمان‌های اداری این کشورها نظارت از طریق رسانه‌ها و نظام حزبی صورت می‌گیرد. هر حزب از نیروی جوانان هم در فعالیت‌های حزبی استفاده می‌کند و هم آنها را در پوشش دولت سایه (اگر آن حزب در قدرت نباشد) برای تصدی پست‌های مشخص تربیت می‌کند و وقتی به قدرت رسید آنها را در سازمان مشخص می‌گمارد. اما همین جوانان وقتی به این سازمان‌ها می‌روند باید با کارمندان عالی‌رتبه کار کنند. منظورم این است که استفاده از جوانان با کنار گذاشتن با‌تجربه‌ها همراه نیست بلکه این جوانان در کنار آنها بیشتر می‌آموزند. البته همه در راستای وظایف یا برنامه حزب حاکم -که در فرآیند انتخابات آزاد به پیروزی رسیده و اکثریت رای مردم را دارد- باید کار کنند. این روند با انتصاب جوانان در ایران متفاوت است.
