مصاف با پولی شدن کسری بودجه
رئیس کل بانک مرکزی چگونه می‌تواند بر مشکلات فائق آید؟
در اقتصاد ایران، مهمترین عامل رشد نقدینگی، کسری بودجه دولت است. برای یک دولت کلاسیک وظایف مشخصی تعریف شده است، هرگاه دولتی وظایفی بیش از آنها برای خود تعریف کند به‌ویژه زمانی که از سازوکار بازاری (مالیاتستانی یا استقراض از مردم) قادر به تامین منابع لازم برای انجام این وظایف، نباشد، کسری بودجه به شکل مزمن وارد ساختار بودجه دولت میشود. از نظر سازوکار بوروکراسی، ساده‌ترین و دمدستترین راهکار برای تامین این کسری بودجه، استقراض از بانک مرکزی یا همان پولی کردن کسری بودجه است. این استقراض موجب افزایش پایه پولی میشود که با ورود آن به سیستم بانکهای تجاری، نقدینگی از طریق فرآیند خلق پول در سیستم بانکهای تجاری، به شکل نمایی افزایش مییابد. نتیجه هم از پیش مشخص است، افزایش سطح قیمت‌ها و تورم.
ممکن است گفته شود که بسیاری از کشورها کسری بودجه دارند اما با تورم دست به گریبان نیستند یا حتی می‌توان مواردی را یافت که مازاد بودجه دارند اما همزمان با تورم دست و پنجه نرم می‌کنند. این درست است و می‌توان نمونه‌هایی برای آن یافت. به یک بیان و به عقیده برخی از صاحبنظران، مساله وجود یا نبود کسری بودجه نیست که موجب تورم میشود بلکه شیوه تامین آن است. اگر دولتی کسری بودجه خود را از طریقی غیر از دستاندازی به منابع بانک مرکزی تامین کند، با تورم به این سبک مواجه نخواهد شد. در کنار آن، اگر دولتی مازاد بودجه داشته باشد اما به نحوی سیاستگذاری کند که مستلزم تحت تاثیر قرار دادن متغیرهای حقیقی با دستکاری متغیرهای اسمی نظیر حجم نقدینگی، حتی در حضور مازاد بودجه باشد، باز هم تورم گریزناپذیر است. به‌طور مثال، سیاستگذاری بر اساس منحنی فیلیپس که توصیه میکند با افزایش تورم، بیکاری کنترل شود، اغلب با استفاده از افزایش حجم نقدینگی، به تورم دامن زده میشود. پرواضح است که یادآوری رکود تورمی ناشی از اجرای سیاستهای پولی متناسب با منحنی فیلیپس، توضیح واضحات است.
سویه مهمی که حوزه بودجه‌ریزی در ایران از منظر سیاسی قابل طرح است، مساله وجود گروه‌های ذی‌نفع و ذینفوذ در ساختار تصمیمگیریهای کلان است. اقتصاد ایران با غلبهای که نفت بر آن دارد، یک اقتصاد توزیع رانت است و نه تولیدی. کیک اقتصاد ایران، مقدار مشخصی است که نفت پایه و اساس آن را تشکیل میدهد و دولتها نیز خود را موظف میدانند تکههای آن را میان افراد و گروه‌های مختلف، در یک چارچوب سیاسی خاص، تقسیم کنند. در چنین ساختاری، به نظر می‌رسد گروههایی که بتوانند هر چه بیشتر خود را به میزی که این کیک روی آن چیده شده (بخوانیم ساختار قدرت)، نزدیکتر کنند، سهم بیشتر و تکه بزرگ‌تری از این کیک را نصیب خود می‌کنند. این ساختار، یکی از مهمترین پایههای کسری بودجه و به‌تبع آن، افزایش پایه پولی و نقدینگی و نهایتاً، پولی شدن کسری بودجه است.
برخی از این گروهها، طی ادوار گذشته توانستهاند با نزدیک کردن هر چه بیشتر خود به این میز، پایگاههای قدرت مستحکمی برای خود ایجاد کنند و دولتها نیز یکی پس از دیگری، یا قادر به کاهش قدرت این پایگاهها نبودهاند یا این پایگاهها به‌نوعی تحکیم‌کننده مناسبات درونی آنها با حاکمیت بودهاند که نتیجه نهایی از برهم‌نهی این فرآیند، هراس دولتها از گلاویز شدن با آنها و ادامه روند کسری بودجه است که عملاً به جزء جداییناپذیر ساختار اقتصاد سیاسی ایران بدل شده است. به یک بیان، بودجه‌ریزی در ایران؛ مهمترین نماد ساختاری است که کمترین علاقهای به تغییر ساختاری در روندهای غلط گذشته ندارد، چه دولت و چه سایر نهادهایی که پیرامون میز قدرت گرد هم آمدهاند و همین ساختار غلط است که هر سکاندار بانک مرکزی را با چالش درافتادن با این نهادهای قدرتمند مواجه میکند، به‌ویژه زمانی مانند چند سال اخیر، که نمیتوان ناکارایی را زیر دلارپاشی نفتی در بازار، پنهان کرد.
گرچه در تمام دنیا بودجه سیاسی‌ترین قانون سالانه هر کشوری است اما نظام بودجه‌ریزی در ایران هنوز نتوانسته است خود را از زیر سایه منازعات سیاسی گروه‌های ذی‌نفع خارج کند. در ایران، فرآیندها و نهادهای لازم جهت انعکاس رجحان‌های رای‌دهندگان وجود ندارد یا از کارایی لازم برخوردار نیست که در نتیجه، سیاست‌ها و انتخاب‌های بودجه‌ای، توسط گروههایی غیر از اکثریت رای‌دهندگان تعیین میشود که این یکی از بزرگ‌ترین آفتهای نظام بودجه‌ریزی در ایران است.
فرآیند تخصیص بودجه در ایران، به دلایلی چند از جمله وظایفی که دولت (حاکمیت) برای خود در قوانین مختلف تعریف کرده است، ساختار و چیدمان قدرت سیاسی، نقش پررنگ ایدئولوژی و ناهمگنی مراکز قدرت، بازیگران بسیار زیادی دارد که در مراحل سهگانه، تنظیم، تصویب و اجرا، رانتجویی اما با نام چانه‌زنی در آن، حرف اول و آخر را می‌زند. دولت (حاکمیت) به‌طورکلی به‌ویژه طی چهار دهه گذشته، برنامه مدون و مشخصی که از دل آن بتوان یک نقشه راه منسجم و لااقل قابل اعتنا را مشاهده کرد، نداشته و تلاش فایده‌مندی هم در جهت مشخص کردن جهت‌گیری‌های توسعهای خود انجام نداده است. به بیان دیگر، شاکله نظام قدرت در ایران، ساختارگریز است. نتیجه آنکه، امکان جهتمند کردن قانون بودجه سالانه به‌عنوان مهمترین سند سیاسی-اقتصادی، در راستای توسعه کشور و بهینهسازی تابع مطلوبیت اجتماعی، کاری بسیار سخت است. بودجه سالانه دولت هم که به دلیل انحصار دولت بر نفت، تزریق منابع آن به‌صورت رانت به اقتصاد و مالکیت دولت بر مهمترین بنگاهها و بانکها، عملاً نقش غالب را در اقتصاد یافته است، در غیبت جهتگیری کلان توسعهای، به ابزاری برای رانتجویی بدل میشود که بیش از آنکه اثرات مثبت داشته باشد، گروههایی را بدون آنکه شایستگیاش را داشته باشند، در موقعیت فرادست قرار میدهد، موقعیت فرادستی که به آن امکانات دو چندان میدهد تا با گذشت زمان، سوگیری‌های رانتجویانه بودجه را به سمت‌وسوی منافع گروه‌های همسو و همسود خود، گسترش دهند. در یک بیان ساده، بودجه در نظام سیاسی ایران، نه تامین‌کننده پیشنیازهای توسعه اجتماعی بلکه در مسیر اولویتهای سیاستمداران و نزدیکان آنها کالیبره میشود، سیاستمدارانی که بسیاری از آنها نخواسته و نتوانستهاند خود را حتی با میانگینهای جامعه همصدا و همآوا کنند. منافع برخی گروه‌های درون قدرت سیاسی در ایران، علی‌الظاهر با منافع اکثریت مردم در تضاد قرار گرفته است. در حضور تضاد منافع، گروهایی که به هر دلیل در موقعیت فرادست قرار گرفته باشند، ممکن است سازوکار و چیدمان منابع و منابع اقتصادی را به گونهای تنظیم و تدوین کنند که تضمین‌کننده موقعیت فرادست آنها باشد و این هم تنها یک معنی را متبادر میکند؛ بودجه نه برنامهای برای توسعه اجتماعی که ابزاری برای اولویتهای سیاستمداران فرادست خواهد بود! اولویتهایی که اغلب کمترین سنخیت را با بستر جامعه دارند.
اما از رئیس کل بانک مرکزی در این بازی، چه برمی‌آید تا شاید بتوان امیدوار بود که پولی شدن کسری بودجه با روندی که در حال طی شدن است، به ابرتورم منتهی نشود؟ پاسخ به این پرسش منوط به نگاه به جایگاه رئیس کل بانک مرکزی در ساختار سیاستگذاری کلان است. تجاربی مانند اعلام دلار 1200 تومان و 4200تومانی، سخنان برخی از وزرای کلیدی کابینه نظیر آخرین دفاعیات محمدجواد ظریف در مجلس، نشان میدهد که بخش اعظم مدیرانی که میبایست تصمیمساز و سیاستگذار باشند، عملاً در بزنگاه‌های حساس، خود را نه سیاستگذار که کارگزار معرفی می‌کنند. کارگزار همان شرایط درون سیستمی که در سطور بالا تشریح شد؛ هر کسی که در این موقعیتها قرار گیرد، عملاً و در نهایت، موقعیتش به سطح کارگزار تقلیل خواهد یافت. از یک کارگزار هم نمیتوان انتظاری داشت جز اجرای مو به موی هر آنچه برای او تدوین و ابلاغ شده است. با این تفاسیر، گمان میرود رئیس کل فعلی بانک مرکزی هم نه اختیارات قانونی و نه موقعیت مستحکمی داشته باشد که قادر باشد لااقل آببند کوچکی پیش راه پولی شدن کسری بودجه مستقر کند اگر و فقط اگر، آن ساختار و سیستمی که به مقامات عالی چنان فشاری وارد میکند که آنها راهی جز معرفی خود به‌عنوان کارگزار و نه سیاستگذار، نداشته باشند، خواهان تغییر در روش و منش خود باشد. این بزرگ‌ترین و به‌نوعی، اولویت‌دارترین مشکلی است که نه رئیس کل فعلی که هر رئیس کل دیگر با آن مواجه است که عملاً گشودن این گره هم تقریباً تمام و کمال، خارج از حیطه اختیارات اوست.
