امکان سیاستگذاری وجود ندارد
وضعیت سیاستگذاری در فضای اقتصاد کلان ایران در گفت‌وگو با سیدعلی مدنی‌زاده
سیدعلی مدنی‌زاده، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف با تبیین بی‌ثباتی اقتصاد کلان و عدم سیاستگذاری یا سیاستگذاری اشتباه در دهه‌های گذشته، از ساختار سیاسی، فقر دانش اقتصادی روز چه به‌طور تخصصی بین اقتصادخوانده‌ها و چه به‌طور عمومی بین مردم و عدم تعامل با دنیا به عنوان ریشه‌های اصلی آن یاد می‌کند. او معتقد است دور بودن از دانش اقتصاد و بسته بودن راه تعامل ما را از حداقل‌های سیاستگذاری محروم کرده است و موجب شکل‌گیری یک نگاه غلط و یک راهبرد بدون چارچوب بر حکمرانی اقتصادی شده است.
مشخص نبودن اصول نظام اقتصادی کشور و سردرگم بودن تفکر و راهبرد حاکم بر آن، موجب شده است فضای اقتصاد کلان کشور بی‌ثبات باشد به نحوی که نهادهای مسوول از سیاستگذاری‌های میان‌مدت و بلندمدت ناتوان باشند و صرفاً پی اجرای خواست سیاستمداران در کوتاه‌مدت بروند. سیدعلی مدنی‌زاده، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف با تبیین بی‌ثباتی اقتصاد کلان و عدم سیاستگذاری یا سیاستگذاری اشتباه در دهه‌های گذشته، از ساختار سیاسی، فقر دانش اقتصادی روز چه به‌طور تخصصی بین اقتصادخوانده‌ها و چه به‌طور عمومی بین مردم و عدم تعامل با دنیا به عنوان ریشه‌های اصلی آن یاد می‌کند. او معتقد است دور بودن از دانش اقتصاد و بسته بودن راه تعامل ما را از حداقل‌های سیاستگذاری محروم کرده است و موجب شکل‌گیری یک نگاه غلط و یک راهبرد بدون چارچوب بر حکمرانی اقتصادی شده است.
♦♦♦
در بررسی اقتصاد ایران در دهه‌های گذشته به ویژه از سال 1350 به بعد، این گزاره مطرح شده است که اقتصاد ایران در دهه‌های گذشته در سیاستگذاری اقتصادی و «خلق ثروت» موفق نبوده و دستاوردهایش در حوزه محرومیت‌زدایی با تخصیص منابع موجود بوده است. یعنی برابر آنچه دکتر مسعود نیلی مطرح کردند «ما اصلاً سیاستگذاری نداشته‌ایم و تنها برای پیش بردن پروژه‌ها دست به تخصیص منابع زده‌ایم». فکر می‌کنید مساله ناتوانی در سیاستگذاری ریشه در کجا دارد؟
برای اینکه بتوانیم تحلیلی واقع‌بینانه از مساله سیاستگذاری اقتصادی در کشور داشته باشیم ابتدا باید به یک تبیین شفاف و درک صحیح از وضع موجود برسیم. به‌طور خلاصه، ما در ابعاد مختلف و شاخص‌های متعدد به‌خصوص شاخص‌های توسعه انسانی، آموزش، بهداشت و فقرزدایی رشد نسبتاً بالایی را در چهار دهه پس از انقلاب تجربه کردیم که این رشد هم کمّی و هم کیفی بوده است؛ از این نظر در رتبه‌بندی‌های جهانی هم جایگاه بالایی کسب کردیم. همچنین می‌توان عنوان کرد که مهم‌ترین ویژگی توسعه چهار دهه گذشته، غیرمتمرکز بودن آن است؛ یعنی این توسعه تا حد قابل‌ملاحظه‌ای در مقایسه با سال‌های قبل از انقلاب در روستاها و مناطق محروم رخ داده است. اما وجه دیگر مساله این است که آیا ما در رشد اقتصادی و رفاه به نسبت آنچه توان و ظرفیت داشته و هزینه کرده‌ایم نتیجه گرفتیم؟ در واقع سوال این است که چرا به میزانی از توسعه اقتصادی در حدی که انتظارش بود و می‌توانست شکل بگیرد، نرسیدیم. از عوامل موثر در توسعه چندجانبه غیرمتمرکز، یکی مساله نگاه جدید عدالت‌محور یا مساوات‌محوری بود که بعد از پیروزی انقلاب اسلامی بر کشور حاکم شد و تلاش می‌کرد به گروه‌های مختلف در مناطق مختلف نگاه یکسانی داشته باشد و به‌جای نگاه متمرکز به بخش‌های محروم رسیدگی کند. دوم؛ مساله شکل‌گیری یک نظام سیاسی متکثر است که به‌طور طبیعی به رشد غیرمتمرکز با تخصیص منابع به مناطق و گروه‌های مختلف منجر می‌شود. در تحلیل اینکه چرا در حوزه رشد و رفاه آن توفیقی که باید، حاصل نشده است؛ می‌توان به دو دلیل عمده اشاره کرد که دلیل نخست بی‌ثباتی اقتصادی است. وقتی اقتصاد در سطح کلان دچار بی‌ثباتی است، به‌طور طبیعی سرمایه‌گذاری و تولید در آن افت می‌کند. دلیل دوم، مساله تجهیز ناقص ساختارها و نهادهایی است که انگیزه رشد ایجاد می‌کند. این دو، عوامل اصلی نرسیدن میزان رشد و رفاه به هدف مورد انتظار بوده است.
چرا محیط اقتصاد کلان ایران تا این اندازه دچار بی‌ثباتی است؟ آن هم بی‌ثباتی در درازمدت؟
یکی از دلایل اصلی بی‌ثباتی، مساله وجود منابع نفتی در کشور است. زمانی که کشور درآمد نفتی بالایی دارد، اگر مدیریت درستی صورت نگیرد، اقتصاد به دلیل کاهنده بودن نرخ حقیقی ارز به سمت واردات رو می‌آورد. دولت هم در سیاست‌های خود از روش تثبیت نرخ ارز استفاده می‌کند که به تولید داخلی آسیب می‌زند. ضمن اینکه بعد از مدتی با توجه به نوسانات دائمی بازار جهانی نفت، نمی‌تواند همچنان به تثبیت و سرکوب قیمت ارز ادامه دهد و فنر نرخ ارز جهش می‌کند و بحران ارزی ایجاد می‌شود؛ نتیجه ایجاد تورم است و نرخ‌های تورم بالا و نوسان‌کننده که از دلایل اصلی بی‌ثباتی است. کم و زیاد شدن درآمدهای نفتی هم منجر به این می‌شود که زمانی واردات و زمانی تولید به‌صرفه شود که عملاً یک نوع بی‌ثباتی کلی را در اقتصاد کشور حاکم می‌کند. به عبارتی یکی از دلایل اصلی مساله تورم که بی‌ثباتی ایجاد می‌کند، نفت است.
یک دلیل ریشه‌ای دیگر بی‌ثباتی که آسیب‌های فراوانی به کشور وارد کرده، نوع نگاه دولت‌ها به مدیریت اقتصادی کشور است. یعنی با فرض اینکه نفت هم نداشتیم، همین نوع نگاه به مدیریت اقتصادی کشور و تجهیز ناقص ساختارها برای ایجاد بی‌ثباتی کافی بود. متاسفانه نگاهی که در کشور ما حاکم شد و از عوامل اصلی عدم سیاستگذاری بوده؛ مدیریت و برنامه‌ریزی متمرکز اقتصادی (Central Planning) است. این نگاه خودش را در انواع و اقسام مداخلات دولت و حاکمیت در اداره اقتصادی کشور نشان داده است. نمونه بارز آن مجموعه عظیمی از شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی است که در فعالیت‌های اقتصادی مشارکت دارند و کارهایی را که قرار بوده مردم خودشان انجام بدهند، تصدی‌گری می‌کنند. ابتدا دولت خودش را متولی و متصدی تولید همه قلم کالای ریز و درشت می‌دانست تا اینکه در نهایت و با تلاش فراوان منتقدان مداخله دولت، مساله بازنگری اصل 44 و سیاست‌های کلی توسعه بخش خصوصی مطرح شد. اما این تغییر هم نتیجه‌ای در بر نداشت چون آن نگاه حاکم تغییر نکرد و همچنان حجم بزرگی از اقتصاد هنوز در اختیار دولت است. وقتی اعداد و ارقام بودجه کل را نگاه می‌کنید، حدود نیمی از نقدینگی عملاً مربوط به شرکت‌های دولتی است و اگر به این رقم، بودجه شرکت‌های خصولتی و وابسته به نهادهای عمومی را اضافه کنید می‌بینید مدیریت نزدیک به 80 تا 90 درصد اقتصاد کشور در ید دولت و حاکمیت است و به مردم واگذار نشده.
مداخلات قیمتی دولت در بازارها از بازار کالا گرفته تا بازار کار یا پول یا ارز هم ناشی از همین تفکر است. شرم‌آور است که هنوز در بازار پول به روش مضحکی برای بانک‌ها نرخ مصوب اعلام می‌شود و بانک‌ها باید با آن نرخ وام بدهند. فعالیت دولت در امر تولید به دلیل نظام‌های انگیزشی موجود در ساختارهای دولتی، شرکت‌های دولتی را طی یک بازه زمانی کوتاه‌مدت یا میان‌مدت، زیان‌ده می‌کند. شرکت‌های دولتی زیان‌ده عملاً زیان خودشان را روی بودجه دولت و در واقع در نظام بانکی تخلیه می‌کنند که نتیجه ناگزیرش «تورم بالا» و «نوسان زیاد نرخ تورم» است. در نتیجه سیاستگذار پولی نمی‌تواند بازار پول را در اختیار بگیرد و تورم را کنترل کند؛ در اقتصادی که تورم کنترل نشود، عملاً بی‌ثباتی حاکم شده است و در چنین فضایی اصلاً نمی‌توان سیاستگذاری کرد. مرحله قبل از سیاستگذاری، یک لایه راهبردی است و متاسفانه ما در این لایه راهبردی به کل مسیر را غلط رفتیم. یعنی قبل از رسیدن به سیاستگذاری، راهبرد غلطی داریم که به کارکرد مداخله‌جویانه دولت در تمام اجزای زندگی مردم منجر می‌شود.
به مساله تجهیز ناقص ساختارها و نهادها نیز به عنوان یک عامل بی‌ثباتی اشاره داشتید. این نقیصه ناشی از چیست؟
تجهیز ناقص ساختارها و نهادها ناشی از راهبرد غلط و به تبع آن سیاستگذاری‌های غلط است که باعث شده اقتصاد ایران در بلندمدت نرخ رشد اقتصادی پایینی را تجربه کند. وقتی نگاه دولت این است که باید در همه امور دخالت کند، وارد حوزه تولید فولاد، قند و شکر و آب‌نبات چوبی شود، قیمت سیب‌زمینی و پوشاک تعیین کند، گوشت قرمز وارد کند، جلوی صادرات کالاها را بگیرد، تمام توانش صرف این فعالیت‌ها می‌شود و در نتیجه از کارهای اصلی و ریشه‌ای مانند توسعه کیفی آموزش و بهداشت در کشور جا می‌ماند. درست است که در چند دهه گذشته با تخصیص منابع توانستیم توسعه کمّی داشته باشیم اما توسعه کیفی هنوز محل سوال و تردید است.
وظیفه دولت تامین و توسعه کمّی و کیفی کالاهای عمومی مانند آموزش، بهداشت، امنیت، نظام حقوقی، قوانین و... بوده است، همان‌جایی که به شدت در آن می‌لنگیم. در واقع ساختارها و نهادهایی که محرک و برانگیزاننده رشد هستند در کشور و اقتصاد ما شکل نگرفته‌اند. زمانی که ساختار و نظام حقوقی کشور ناقص باشد، طبیعی است که بخش خصوصی انگیزه‌اش را برای سرمایه‌گذاری از دست بدهد. حضور دولت در صنایع مختلف، جرات و جسارت بخش خصوصی برای فعالیت را از بین می‌برد. زمانی که دولت بسیاری از زیرساخت‌های بدیهی موردنیاز صنعتی را تامین نکرده، طبیعی است که در اثر فقدان زیرساخت‌های نهادی، عملاً تولید پایدار هم اتفاق نخواهد افتاد. پس برآیند دو پدیده «بی‌ثباتی» و «تجهیز ناقص ساختارها و نهادها» باعث عدم رشد شده است که ریشه این دو پدیده خود در وجود منابع و درآمدهای نفت و نگاه غلط راهبردی است.
چرا ما از تجربه بقیه کشورها و اقتصادهای توسعه‌یافته درس نگرفتیم و سیاستگذار ما به این مهم پی نبرده و همچنان پس از گذشت سال‌ها و دهه‌ها عدم توفیق بر همان سبیل سابق می‌تازد؟
این رویکرد دلایل متفاوت و متعددی دارد که از نظر من اولین آن مساله ساختار سیاسی کشور است که عملاً تبدیل به یک ساختار سیاسی رانت‌جویانه شده. وجود منابع مُفت نفتی باعث می‌شود سیاستمدار تنها به این فکر باشد که چگونه می‌تواند در دوره حضورش منابع موجود را به بهترین نحو در راستای انگیزه‌هایش صرف کند. سیاستمدار بخش عمده منابعش را نه از طریق مالیات بلکه با منابع زیرزمینی و موهبت‌ها به دست آورده است، ساختار سیاسی هم به گونه‌ای است که به او مجوز این بهره‌برداری را می‌دهد. متاسفانه ما حتی در حوزه نفت هم به مرحله سیاستگذاری صحیح نرسیده‌ایم. حتی نهادی که به عنوان صندوق توسعه ملی ایجاد شده هم به محلی برای همین فعالیت‌های رانت‌جویانه بدل شده است. منابع صندوق توسعه ملی باید صرف ایجاد زیرساخت شود و این کار دولت است نه بخش خصوصی. این خود بحث مفصلی است و می‌توان راجع به آن صحبت کرد که چرا نباید سرمایه‌های نفتی را به سمت بخش خصوصی هل داد اما نکته مهم همین است که در کارکرد این نهاد هم انحراف ایجاد شده است.
دومین دلیلی که منجر به درس نگرفتن ما از تجربیات جهانی و شکل‌گیری همان نگاه غلط راهبردی شده، دانش ضعیف اقتصادی در کشور است که ریشه‌هایش به چندین دهه قبل باز می‌گردد؛ متاسفانه ارتباط علمی ما با علم اقتصاد روز دنیا از دانشگاه‌ها گرفته تا بقیه نهادها و مجامع علمی و پژوهشی و سیاستگذاری کشور، برای یک دوره طولانی قطع بوده است که عملاً منجر به حاکمیت یک دانش ضعیف بر اساس تفکرات منسوخ در دانشگاه‌ها شده است. دوره‌ای بود که تعداد زیادی از استادان اقتصاد کشور هم مطالعه‌ای از مقالات روز اقتصادی دنیا نداشتند، یا حتی در درک آن دچار مشکل بودند و نگاه‌شان این بود که این گزاره‌ها کلاً غلط است. نتیجه عملی این رویکرد و رفتار این بود که در شکل‌گیری نگاه راهبردی توجهی به علم روز دنیا نشد و عملاً همان تفکر منسوخ گذشتگان بر پایه برنامه‌ریزی متمرکز اتخاذ شد و راه گریزی هم از آن نیست. حتی اگر در دانشگاه‌ها و نهادهای علمی هم راهبرد اصلاح شد و به دانش روز روی آورده شد، در سیاستگذاری این اتفاق نیفتاد و همچنان بر سبیل سیاستگذاری‌های اشتباه پافشاری شد که نمونه آن را در سال‌ها و دهه‌های مختلف می‌توانید ببینید که منجر به تورم‌های بالا در کشور شد. سیاستگذاری‌هایی مانند آغاز نظام بانکداری خصوصی بدون نظارت بانکی، بنگاه‌های زودبازده، طرح مسکن مهر و سیاست‌های عجیب و غریبی از این دست که به هیچ عنوان از دانش روز دنیا منتفع نبودند و افرادی که در سیاستگذاری و تصمیم‌گیری این پروژه‌ها نقش داشتند بهره اندکی از علم اقتصاد برده بودند. ممکن است آنهایی که دانش لازم را هم داشتند حرف‌شان به نتیجه نرسیده چون سیاستمدار حاضر نبوده است از نگاه شخصی خودش دست بردارد.
دلیل سوم، نگاه مردم و جامعه است. متاسفانه کم‌اطلاعی از علم اقتصاد نه‌فقط در سطح نهادهای علمی و سیاستگذاری که در سطح جامعه و مردم نیز مشهود بوده است. باید قبول کنیم که نتوانستیم دانش عمومی اقتصاد را در سطح جامعه با استفاده از ابزارهایی که داشتیم مانند رسانه‌ها و در راس آنها رسانه ملی، ارتقا دهیم و بهبود ببخشیم.
نتیجه اینکه مطالبات و خواسته‌های غلطی از مسوولان و حاکمان مطرح می‌شود؛ چون ما نه‌تنها در تزریق دانش درست به مردم موفق نبودیم که بعضاً شاید دانش غلط به آنها عرضه کردیم. مردم خوراک فکری خود را از طریق رسانه و تریبون‌های رسمی دریافت می‌کنند و به‌طور طبیعی با دریافت خوراک فکری غلط که بر اساس دانش غلط شکل گرفته است، آنها هم تصمیمات غلط می‌گیرند و مطالبه‌گری غلط خواهند داشت. برای نمونه به‌طور مرتب از اخبار رسانه ملی و گزارش‌های سایر رسانه‌ها می‌بینید و می‌شنوید که از دولت مطالبه می‌شود که چرا قیمت کالاها را کنترل نمی‌کند، چرا یک کالا را تولید نمی‌کنند و چرا جلوی افزایش قیمت یک کالا را نمی‌گیرد و خواسته‌هایی از این دست؛ یعنی تمام آنچه به عنوان خواست مردم مطرح می‌شود مطالبه مداخله دولت است؛ دقیقاً همان غلط راهبردی. ما به مردم‌مان آموزش غلط می‌دهیم که دولت باید در جای‌جای زندگی شما حضور داشته باشد و به غلط مداخله کند. منطقی است که پس از مدتی مردم هم همین مطالبه غلط را داشته باشند. اگر هم فردی با علم و دانش درست خلاف این دیدگاه را داشته باشد و تبلیغ کند نه محبوبیتی به دست می‌آورد و نه رای کسب می‌کند.
موضوع چهارم؛ مساله عدم تعامل با دنیاست که باعث شد حداقل یک نوع یادگیری تجربی از سیاسیون و مسوولان اقتصادی کشور دریغ شود. یعنی اگر سیاستگذار از دانش روز برخوردار نیست از طریق مشاهده و تعامل با سیاستگذاران سایر کشورها و در سطح بین‌الملل، به‌ویژه کشورهایی که وضعیت اقتصادی‌شان را بهبود دادند، بتواند به حداقل‌هایی دست یابد و بخشی از این نقیصه را جبران کند. اما متاسفانه این عدم تعامل با دنیا خودش مزید بر علت شده است. ممکن است کشورهای زیادی در دنیا باشند که از نظر علم اقتصاد در سطح بالایی نیستند، دانشگاه‌های ضعیفی دارند و سیاستگذارانشان هم اقتصاددان نیستند اما لااقل به خاطر تعامل منسجم‌تری که با دنیا داشتند، توانسته‌اند از تجربه کشورهای موفق در حوزه اقتصاد استفاده کنند.
نهایت همه این موارد باعث شده است که بر اقتصاد ایران یک تفکر شتر گاو پلنگی حاکم شود، به‌طوری که نظام اقتصادی کشور نه سوسیالیستی است، نه کاپیتالیستی. حتی در نظام سوسیالیستی لااقل تکلیف روشن شده و می‌دانیم سیاستگذار به چه روشی می‌خواهد کشور و اقتصاد را اداره کند. نظام اقتصادی ما نه به‌طور کامل مبتنی بر سوسیالیسم است و نه بازار آزاد. ما گرفتار وضعیتی هستیم که دولت در آن وظایف اصلی خود را رها کرده و به جان بازار افتاده است و در تمام اموری که نباید، مداخله می‌کند. این نتیجه تفکر نادرست و راهبرد غلط موجود است. حالا باید دید در هر لایه چه سیاست و راهکاری باید برای اصلاح اتخاذ شود.
شما پیشنهادی برای اصلاح ساختار دارید؟
با توجه به فرا رسیدن 40سالگی انقلاب و ضرورت ورود به یک دوره جدید با نگاهی به تجربیات گذشته و درس گرفتن از اشتباهات، فکر می‌کنم در اصلاح ساختار می‌توان به ایجاد نهادهایی فکر کرد که تاکنون مغفول مانده است، مثلاً نهادی که بتواند تعادلی را در نظام تصمیم‌گیری و قانونگذاری ایجاد کند. این پیشنهاد خود می‌تواند مورد بحث و بررسی بیشتر و کار علمی قرار گیرد اما تصور می‌کنم افرادی که بیشتر در کار اجراییات اعم از دولت یا مجلس بوده‌اند این ضرورت را بیشتر درک کرده باشند. در عین حال باید به اصلاح برخی اصول اقتصادی قانون اساسی و همچنین آیین‌نامه داخلی مجلس نیز فکر کرد.
