خطر بازی پانزی
واکاوی طرح گشایش اقتصادی دولت در گفت‌وگو با شمس‌الدین حسینی
آنچه دولت در قالب «گشایش اقتصادی» مطرح کرده، بیش از همه در میان مجلسیان انتقادات فراوانی را برانگیخته است. عمدتاً ناظر بر اینکه چرا دولت مجلس را دور می‌زند و اجازه نمی‌دهد طرح‌ها مسیر قانونی خود را طی کنند. در همین زمینه شمس‌الدین حسینی، رئیس فراکسیون توسعه پایدار و تامین مالی مجلس شورای اسلامی، می‌گوید چنین طرحی برای رسیدن به مرحله اجرا باید فرآیند قانونی خود را طی کند. حالا اگر دولت می‌خواهد آن را به بودجه گره بزند هم باید مطابق قانون اساسی و اصلاحیه و متمم بودجه، در مجلس شورای اسلامی تصویب شود. وی که سابقه سکان‌داری وزارت اقتصاد در دولت دهم را هم در کارنامه خود دارد انتقادات دیگری هم علیه طرح گشایش اقتصادی یا پیش‌فروش نفت مطرح می‌کند. مثلاً اینکه چرا دولت بار مالی جبران کسری بودجه خود را به دولت بعدی محول می‌کند؟ به گفته حسینی پیش‌فروش نفت باید زمانی صورت می‌گرفت که ما مطمئن باشیم برای دو سال آینده مشکل فروش نفت نداریم و می‌توانیم به ایفای تعهدات آنچه پیش فروخته‌ایم بپردازیم. نکته دیگری که وی مطرح می‌کند این است که در صورت عدم فروش نفت در زمان سررسید اوراق دولت گزینه‌های بسیار محدودی پیش‌رو دارد و مجبور خواهد شد که دوباره به پیش‌فروش اوراق بپردازد و در این صورت باید اصل‌وفرع را هم پرداخت کند و در نتیجه این بار حجم بیشتری پیش‌فروش کند. در این صورت دچار «بازی پانزی» می‌شویم. وی با تاکید بر اینکه طرح گشایش اقتصادی دولت هیچ گشایشی برای اقتصاد کشور نخواهد داشت و صرفاً برای جبران کسری بودجه به کار افتاده است، این را هم مطرح می‌کند که نباید از هر کسی که به طرح دولت انتقاد می‌کند بپرسیم چه راهکار جایگزینی برای جبران کسری بودجه دارد؟ چون بارها به دولت توضیح داده شده و در موارد بسیاری راهکارهایی را انتخاب کرده که کارشناسی‌شده نبوده‌اند. حسینی در انتها به دولت پیشنهاد می‌کند که ابتدا به جای تملک دارایی‌های مالی به سمت مشارکت در ایجاد دارایی‌های مالی برود. همچنین به جای تولید خدمات عمومی به دنبال تامین این نوع خدمات باشد. دولت جداً باید به دنبال اصلاح ساختار بودجه باشد و تحلیل کند که طرح‌هایی مانند تحول سلامت دقیقاً چه تحولی در نظام سلامت کشور ایجاد کرد؟ چه میزان بار مالی به دوش دولت گذاشته‌اند؟ و تا کی باید به اجرای آنها ادامه داد؟ در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.
♦♦♦
دولت اکنون از طرح پیش‌فروش نفت به مردم به عنوان «گشایش اقتصادی» رونمایی کرده است. چه نظری درباره کلیات این طرح دارید؟
اولین نکته این است که تقریباً هیچ مکتوبی درباره طرح منتشر نشده است. بنابراین هیچ کارشناس متخصصی نمی‌تواند ارزیابی دقیقی درباره این طرح داشته باشد ولی در کل آنچه شنیدیم و تاکنون مطرح شده این است که دولت پیشنهاد کرده برای حدود 200 میلیون بشکه نفت، با سررسید حدود دو سال اوراق منتشر کند. ظاهراً به این ترتیب خواهد بود که در سررسید، دارندگان این اوراق بهادار می‌توانند با بهایی معادل نرخ ارز ضرب‌در آخرین قیمت نفت، آن را بفروشند. به این ترتیب اگر قیمت نفت افزایش پیدا کند، دارندگان اوراق، هم از افزایش قیمت نفت بهره‌مند خواهند شد و هم از افزایش نرخ ارز. اگر احیاناً چنین هم نشود آنها از سود تضمین‌شده‌ای به اندازه سود سپرده‌های بلندمدت بهره می‌برند. البته چون جزئیات طرح کامل ارائه نشده است، ممکن است بعضی موارد از نظر مغفول مانده باشد. ولی ای‌کاش جزئیات چنین کار بزرگی که هیچ جنبه محرمانه‌ای ندارد منتشر می‌شد تا فضای کارشناسی کشور می‌توانست آن را ارزیابی کند. به هر حال دولت اگر بخواهد طرح خود را عملی کند، باید شرایط خود را به خریداران بگوید و بنابراین محرمانه نیست. نظر ما این است که دولت باید طرح خود را پیشتر در اختیار دستگاه‌های تخصصی قرار می‌داد تا پخته و کامل شده و ابعاد آن بررسی می‌شد و بعد برای اجرا اقدام می‌کرد. اما به هر حال درباره آنچه تاکنون مطرح شده می‌توانم چند نکته را بگویم. ابتدا باید پرسید اصلاً انگیزه دولت از چنین پیشنهادی چیست؟ شاید اگر دولت این‌طور مطرح می‌کرد که می‌خواهد روش فروش نفت را اصلاح کند یا حتی مثلاً می‌خواهد بورس نفت را راه‌اندازی کند، اساساً یک فضای تحلیلی دیگری حاکم بود. آن‌وقت من هم موافق بودم که باید حتماً شیوه فروش نفت اصلاح شود. متاسفانه اکنون شیوه فروش نفت در کشور ما بسیار عقب‌افتاده است. به یاد دارم زمانی که وزیر امور اقتصادی و دارایی بودم، به عنوان رئیس شورای عالی بورس با مسوولان وقت وزارت نفت صحبت کردم و گفتم که واقعاً برازنده صنعت نفت کشور نیست که با تلفن نفت خود را بفروشد. آن زمان آنها پاسخ دادند که ای کاش با تلفن نفت می‌فروختیم، اکنون با تلفن از ما نفت می‌خرند! طرح این موضوع نشان می‌دهد که سیستم فروش نفت ما رسماً سنتی است و از بازار تحولات تجاری در بازار نفت جدا افتاده است. به هر حال اکنون ظاهر امر نشان می‌دهد که طرح دولت هم به دنبال چنین تحولاتی نیست و انگیزه اصلاح فروش نفت یا راه‌اندازی بورس نفت هم وجود ندارد.
انگیزه چیست؟
به نظر من ظاهراً دولت انگیزه تامین کسری بودجه دارد و آنچه دولت در قالب «گشایش اقتصادی» مطرح می‌کند حداکثر می‌تواند به عنوان «گشایش مالی» برای تامین بودجه دولت تعبیر شود. بنابراین اساساً اینکه بگوییم این طرح در جهت گشایش اقتصادی ملی قرار است کار کند، به‌هیچ‌وجه درست نیست.
در روزهای گذشته از مجلس انتقادات قابل توجهی علیه طرح دولت مطرح شد. چرا صدای مجلس علیه طرح دولت بلند است؟
علاوه بر انگیزه اجرای طرح که درباره آن توضیح دادم، فرآیند کار نیز مهم است. ممکن است اصلاً طرح اهداف خوبی داشته باشد و برنامه مناسبی هم تهیه شده باشد ولی فرآیند اجرای مناسبی نداشته باشد. تاکید می‌کنم اکنون ما از سوی دولت با نوعی پنهان‌کاری مواجهیم. درباره ابعاد و زوایای طرح دولت شفاف‌سازی نشده و همین موضوع، اظهارنظر درباره آن را با دشواری روبه‌رو کرده است. مساله دیگر این است که دولت به جای اینکه بخواهد روی وجاهت طرح خود کار کند بیشتر بر فوریت آن تاکید کرده است در حالی‌که درباره چنین طرحی که می‌تواند خود نوآوری در فروش نفت محسوب شود باید وجاهت آن مورد توجه قرار گیرد. با این حال می‌بینیم که اکنون پیش‌فروش نفت به عنوان یک طرح فوریتی به ستاد هماهنگی اقتصادی سران قوا برده شده است و... . چنین طرحی برای رسیدن به مرحله اجرا باید فرآیند قانونی خود را طی کند. حالا اگر دولت می‌خواهد آن را به بودجه گره بزند هم باید مطابق قانون اساسی و اصلاحیه و متمم بودجه، در مجلس شورای اسلامی تصویب شود. اکنون چنین اتفاقی نیفتاده است و به جای اینکه فرآیندهای قانونی خود را طی کند و آن را از مسیر بودجه عبور دهد، به ستاد هماهنگی رفته است و این خود ایرادی دیگر است. بنابراین هم انگیزه دولت از ارائه این طرح انگیزه جذابی نیست و هم فرآیندی که برای آن طی می‌کند غیرقانونی است. همین موضوع مورد اعتراض نمایندگان مجلس و از جمله خود بنده قرار گرفته است که این چه رویه‌ای است که اتخاذ می‌شود؟
مخصوصاً اینکه این قبیل اقدامات مسبوق به سابقه است. در سال گذشته هم بودجه مصوب سال 1398 فرآیند قانون اساسی را طی نکرد. بودجه و اصلاحیه آن باید در مجلس تصویب شود ولی آن نیز در شورای عالی هماهنگی سه قوه تصویب شده است. در سال 1399 هم با اخذ مصوبه‌ای، پیش‌بینی شده که کسری بودجه با فروش اوراق بهادار و فراتر از آنچه در بودجه پیش‌بینی شده است، تامین شود. این فرآیند مغایر قانون اساسی است.
این طرح دولت چه تاثیری بر سایر بازارها دارد؟ تحلیلی در این زمینه دارید؟
تبعات این طرح موضوع مهمی است. اولین نکته‌ای که باید مورد ارزیابی قرار می‌گرفت ولی دولت به آن توجه نکرد، ارتباط این طرح با سایر بازارهاست. به طور مشخص با بازار مالی و بازار سرمایه. دولت با طرح پیش‌فروش نفتی بین انتخاب‌های سرمایه‌گذاران، انتخاب دیگری ایجاد کرد. انتخاب جدیدی که بازدهی متفاوتی نسبت به بازدهی بازار سایر دارایی‌ها و اوراق بهادار داشت. چنین کاری حتماً روی نرخ آنها هم اثر می‌گذاشت. به همین دلیل است که برخی کارشناسان شروع کاهش قیمت سهام را به دنبال اعلام طرح دولت تحلیل می‌کنند. طبق تحلیل کارشناسان شروع کاهش قیمت سهام به دو موضوع برمی‌گردد، ابتدا عدم هماهنگی وزارت نفت با وزارت اقتصاد بر سر عرضه اوراق پالایشگاهی که قرار بود به صورت ETF عرضه شوند و دوم پیشنهاد طرح پیش‌فروش نفت به مردم. این اقدام باعث شد سرمایه‌گذاران خود به خود به این نتیجه برسند که دولت طرح‌های جدیدی در پیش دارد و برای اینکه آنها را تامین مالی کند اوراقی جذاب‌تر از سایر اوراق‌های سهام معرفی خواهد کرد. بنابراین گروهی شروع کردند به اینکه برخی دارایی‌های خود را تبدیل کنند و این نقطه شروع کاهش قیمت‌ها در بازار سهام بود. این موضوعی بود که دولت از ابتدا به آن توجه نکرد در حالی‌که اهمیت بسیاری داشت و دارد.
چه چشم‌اندازی را برای میزان موفقیت این طرح پیش‌بینی می‌کنید؟
دو سناریو را در نظر بگیرید. یکی فروش این اوراق است و سناریوی دیگر عدم فروش آن. از نظر من هر دو سناریو مشکلاتی ایجاد خواهد کرد. حتی اگر فرض را بر این بگذاریم که با طرح دولت بتوان بخشی از میزان پیش‌بینی‌شده را به فروش رساند، باز هم دشواری‌های زیادی پیش‌روی ما قرار می‌گیرد. فرض کنید نه به میزان 200 میلیون بشکه بلکه به میزان کمتری دولت بتواند نفت را پیش‌فروش کند. فکر می‌کنید در این صورت چه اتفاقی خواهد افتاد؟ سوال ما از دولت این است که آیا پیش‌بینی درباره چگونگی صادرات نفت با توجه به تحریم‌ها در یک سال و دو سال آینده را می‌دانید؟ زمانی وجود دارد که فروش انجام می‌شود و بعد می‌توان برای پیش‌فروش برنامه‌ریزی کرد. ولی در حال حاضر ما حتی برای فروش نفت هم با مشکل مواجهیم. اگر فرض بر این باشد که ما نتوانیم مشکل فروش نفت را حل کنیم که فرض نامحتملی هم نیست، چه خواهد شد؟ آیا باری به بار دیگر اضافه نخواهد شد؟ اکنون موضوع مهم این است که این بار را چه افرادی متحمل خواهند شد؟
زمان سررسید اوراق این طرح، دیگر دولت دوازدهم خود بر سر کار نخواهد بود و دولت سیزدهم روی کار آمده است. دولتی که نه‌تنها با دشواری‌های تامین مالی و فروش نفت جاری مواجه خواهد بود بلکه بار سنگین دیگری هم باید متحمل شود و آن پرداخت بدهی‌های برآمده و سررسیدشده این اوراق است.
به همین دلیل است که تاکید می‌کنم نیاز است این تصمیم در نهادی فراتر از دولت و اراده آن که همان مجلس است، بررسی شود. این پیش‌فروش باید زمانی صورت می‌گرفت که ما مطمئن باشیم برای دو سال آینده مشکل فروش نفت نداریم و می‌توانیم به ایفای تعهدات آنچه پیش فروخته‌ایم بپردازیم.
اکنون این نکته مطرح می‌شود که در صورت عدم فروش نفت نیز باز در زمان سررسید اوراق دوباره اوراق پیش‌فروش کنیم. در این صورت باید اصل‌وفرع را پرداخت کرده و در نتیجه این بار حجم بیشتری پیش‌فروش کنیم. در این صورت می‌توانم بگویم که ما دچار «بازی پانزی» شده‌ایم. اتفاقی که اکنون درباره اوراق بهادار می‌افتد چنین است. همین حالا هم ما هر سال برای پوشش کسری بودجه اقدام به انتشار اوراق بهادار می‌کنیم و بعد برای سال بعد اوراق بیشتری را منتشر می‌کنیم که اصل‌وفرع اوراق قبلی را هم بتوانیم تامین کنیم. به این ترتیب نه‌تنها نتوانسته‌ایم بدهی خود را پرداخت کنیم بلکه برای ایفای تعهدات آن بدهی سنگین‌تری ایجاد کرده‌ایم.
دولت به هر حال با مشکل کسری بودجه مواجه است. این‌طور توجیه می‌کند که اگر از ابزار طرح پیش‌فروش نفت استفاده نکند قادر به جبران هزینه‌های بودجه نخواهد بود. شما راهکار دیگری برای دولت در نظر دارید؟
اول باید پذیرفته شود که این طرح برای جبران کسری بودجه به کار گرفته می‌شود و گشایشی در کار نیست! نکته دیگر این است که آیا دولت می‌پذیرد در گذشته بسیاری از کارهایی را مرتکب شده که نمی‌بایست انجام می‌شده و بسیاری از کارهایی را که نباید انجام می‌داده، انجام داده است؟ به طور مشخص چرا دولت فرآیند فروش سهام را برای مدتی متوقف کرده بود؟ چرا اقدامات لازم اصل 44 قانون اساسی را تعطیل کرده بود؟ اگر فشاری را که در این جهت در ماه‌های اخیر آورد، در سه یا چهار سال گذشته و به تدریج انجام می‌داد، آیا در چنین شرایطی قرار می‌گرفت؟ اگر آن را سیاست غلطی می‌دانست که نباید آن را دوباره از سر می‌گرفت ولی اگر درست بود، باید از دولت پرسید چرا آن را متوقف کردی؟ در مجموع من معتقدم که نگاه دولت باید به مساله شیوه تامین مالی تغییر کند.
در نظر بگیرید که اصلاح ساختار بودجه چه زمانی از سوی دولت مطرح شد؟ و برای اجرای آن چه قدم‌هایی برداشته شد؟ نمی‌شود دولت با همین شیوه گذشته بخواهد مسیر مخارج و منابع خود را ادامه دهد و بعد مدعی شود که می‌خواهد گشایش اقتصادی ایجاد کند. چنین اتفاقی هرگز رخ نمی‌دهد و گشایش اقتصادی از طریق اصلاح ساختار بودجه محقق خواهد شد. اولین و مهم‌ترین گام در مسیر اصلاح ساختار بودجه هم تغییر نهادی دولت است. چرا دولت باید فکر کند که اجرای همه پروژه‌های عمرانی به عهده اوست؟ چرا دولت باید مصر باشد که از روش‌هایی مانند ppp، برای پروژه‌های عمرانی استفاده نکند؟ چرا روش ppp که در قانون بودجه سال 1392 گنجانده شده بود در سال‌های بعد کنار گذاشته شد؟
اکنون دولت چه راهکارهایی دارد؟
دولت باید به چند مورد توجه کند. ابتدا اینکه به جای تملک دارایی‌های مالی به سمت مشارکت در ایجاد دارایی‌های مالی برود. همچنین به جای تولید خدمات عمومی به دنبال تامین این نوع خدمات باشد. اکنون باید تحلیل شود که این طرح تحول سلامت دقیقاً چه تحولی در نظام سلامت کشور ایجاد کرد؟ چه میزان بار مالی به دوش دولت گذاشت؟ دولت باید اینها را اصلاح کند. طرح تحول سلامت دقیقاً نقطه مقابل طرح تحول اقتصادی بود. با این طرح دولت یک‌بار دیگر بار هزینه‌های جاری خود را سنگین‌تر کرد. نمی‌شود که هر که سیاست‌های دولت را نقد می‌کند به او بگوییم باید توضیح دهد که دولت کسری بودجه را باید به چه طرقی جبران کند؟ پاسخ این سوال مشخص است و از پیش نیز مطرح شده است. دولت ابتدا باید ساختار بودجه را تغییر دهد و درباره مثلاً طرح تحول سلامت بازبینی کند. باید مشخص شود که چه میزان از افزایش بار مالی دولت به این طرح برمی‌گردد و تا چه زمانی قرار است به این روش ادامه داده شود؟ اکنون مصداق دولتی هستیم که طرف منابع اصلاح نشده ولی در طرف هزینه مدام خرج‌تراشی شده و به عبارتی طرف هزینه مدام فربه‌تر شده است. تاکید می‌کنم همچنان دولت دارایی‌های بسیار زیادی دارد که این دارایی‌ها هم قابل نقد شدن و هم قابل تهاتر کردن هستند و دولت می‌تواند بخشی از فعالیت‌های عمرانی خود را از این محل صورت دهد. البته نظر من این است که باید نگاه مشارکت در ایجاد دارایی‌های مالی جایگزین نگاه تملک دارایی‌های مالی شود.
زمانی که شما در دوران آقای احمدی‌نژاد وزیر اقتصاد بودید هم در شرایط مشابه به فروش اوراق سلف نفتی روی آوردید. چه تفاوتی در برنامه خود با طرح پیش‌فروش نفت توسط دولت می‌بینید؟
آنچه ما آن زمان مطرح کردیم، فروش نفت از طریق بورس بود. موضوعی که در قانون بودجه امسال هم پیش‌بینی شده و در دوره‌های قبل هم مطرح شده بود. در همان سال‌ها هم این اقدام به دلیل عدم همکاری وزارت نفت و به طور مشخص شرکت ملی نفت با شکست مواجه شد. البته باید بگویم که آنچه ما مطرح کردیم اصلاً در این اندازه و مقیاس نبود. بنابراین هم انگیزه و هم روش برنامه ما با آنچه امروز در طرح دولت مطرح می‌شود تفاوتی بارز دارد. به هیچ عنوان حجم کار به اندازه‌ای که اکنون مطرح می‌شود نبوده است. بنابراین باید بگویم که اگر قرار است مقایسه‌ای صورت بگیرد باید به این تفاوت‌ها توجه شود. تفاوت‌ها به قدری است که ماهیت کار را متفاوت کرده است. ما آن زمان به دنبال توسعه روش‌های فروش و تامین مالی بودیم ولی اکنون صرفاً بحث جبران کسری بودجه مطرح است.
نکته این است که ای کاش دو یا سه سال پیش یعنی زمانی که ما می‌توانستیم نفت بفروشیم و محدودیتی نداشتیم چنین ایده‌ای دوباره از سوی دولت مطرح می‌شد، نه اکنون که در بن‌بست فروش نفت قرار گرفته‌ایم. اکنون صرفاً دولت به دنبال آن است که به طریقی کسری بودجه را تامین کند.
