سیاست‌های اجتماعی را در اولویت قرار دهیم

«بر اساس آمارها نزدیک به 11 میلیون نفر در کشور در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند و به‌طور کلی در حدود دو میلیون و 600 هزار واحد مسکونی سکونتگاه‌های غیررسمی داریم که اگر تولید مسکن رسمی در کشور ما سالی 900 هزار واحد مسکونی باشد، این نشان می‌دهد که حجم عظیم و وسیعی از مسکن را به خودش اختصاص داده است.» این آماری است که عضو هیات مدیره شرکت عمران و بهسازی شهری طی این گفت وگو پیرامون بررسی پیامدهای رشد حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیر‌رسمی بر آن تاکید دارد. مجید روستا که دانش‌آموخته دانشگاه شهید بهشتی بوده از جمله مدیرانی است که سال‌هاست در زمینه توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیر‌رسمی فعالیت می‌کند. او معتقد است اکثر افراد تصور می‌کنند سکونتگاه‌های غیررسمی همگی در خارج از شهر قرار دارند، در صورتی که بر اساس مطالعاتی که در 97 شهر کشور انجام شده، 85 درصد از سکونتگاه‌ها در محدوده رسمی شهرها قرار گرفته‌اند و نکته جالب اینکه از این سکونتگاه‌هایی که در محدوده شهرها قرار گرفته‌اند، 87 درصدشان با عمر بیش از 15 سال و گاهی تا 40 سال هستند که در محدوده شهرها قرار گرفته‌اند. روستا در بخش دیگر این گفت وگو تاکید دارد که به‌طور کلی به دو علت ساختاری و غیرساختاری سکونتگاه‌های غیررسمی شکل می‌گیرند. او در نهایت در جمع‌بندی پایانی این گفت‌وگو تاکید دارد که مساله‌ سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور، به یک تدبیر و برنامه جامع که در اولویت تمام دستگاه‌های مدیریت شهری قرار بگیرد، نیاز دارد که با تعامل دستگاه‌ها و نهادهای مختلف بتوانیم سیاستگذاری مشترکی را در مورد یک مساله‌ داشته باشیم که در قالب تدوین یک برنامه عملیاتی، کلیه دستگاه‌های مدیریت شهری سهم خودشان را از این موضوع ارائه دهند. در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.



وزیر راه و شهرسازی به تازگی بازهم بر ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی تاکید کرده‌اند و گفته‌اند که رشد مهار‌گسیخته شهرها نیازمند برنامه‌ریزی مناسب و کارآمد برای توسعه هماهنگ سکونتگاه‌ها از روستاهای کوچک تا کلانشهرهای بزرگ است. به‌طور دقیق منظور از سکونتگاه‌های غیررسمی یا حاشیه‌نشینی چیست؟
حاشیه‌نشینی، زاغه‌نشینی، مسکن یک‌‌شبه ساز، کپرنشینی در حقیقت سکونتگاه‌های غیررسمی هستند. این سکونتگاه‌ها اغلب ناشی از مهاجرت‌های روستایی در گذشته شکل گرفته‌اند. البته توجه داشته باشیم در تمامی سکونتگاه‌های غیر‌رسمی افراد مهاجر روستایی زندگی نمی‌کنند. بخشی از جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی، سرریزهای اقتصادی و اجتماعی شهرها هستند. چراکه برخی از ساکنان شهرها به علت عدم دستیابی به زمین یا مسکن در استطاعت مالی به ناچار مجبور شده‌اند به اینگونه سکونتگاه‌ها پناه ببرند. علت اینکه به این نوع اسکان، غیررسمی گفته می‌شود، این است که خارج از ضوابط و برنامه‌های رسمی توسعه ‌شهری، طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی شکل می‌گیرند. عمدتاً هم ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی با چالش‌هایی چون فقر آموزش، بهداشت، امنیت و درآمد مواجهند. حتی اغلب این نواحی از لحاظ دسترسی به خدمات شهری و فرصت‌های اشتغال در مضیقه هستند.

دلایل شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور ما چیست؟ ریشه اقتصادی و اجتماعی شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی چیست؟
به‌طور کلی به دو عامل ساختاری و غیرساختاری سکونتگاه‌های غیررسمی شکل می‌گیرند. در زمینه عوامل ساختاری باید گفت؛ عدم تعادل منطقه‌ای و توزیع نا‌مناسب ثروت و سرمایه در تمامی مناطق کشور و تمرکز آن تنها در نقاطی خاص به خصوص کلانشهرها از جمله تهران باعث شده است تا مهاجرت‌ها به سمت این نقاط که از امکانات بیشتری برخوردار هستند، افزایش یابد و از آنجا که بیشتر این افراد از اقشار کم‌درآمد جامعه هستند در سکونتگاه‌های غیررسمی ساکن شوند. به عبارت دیگر نبود تعادل‌های اقتصادی و گسترش فقر شهری و پدیده مهاجرت از جمله این عوامل ساختاری است. از دیگر عوامل ساختاری نیز می‌توان به کمبود عرضه نسبت به تقاضا بر اثر رشد جمعیت و مهاجرت، فقدان توان تملک مسکن در بخش وسیعی از مصرف‌کنندگان، وزن بالای هزینه‌های مسکن در کل هزینه‌های خانوار به‌خصوص دهک‌های پایین درآمدی، سیاست‌های اتخاذ‌شده در خصوص مدیریت زمین و مسکن و حوادث و سوانح طبیعی و اقلیمی چون جنگ تحمیلی، سیل و زلزله و خشکسالی اشاره کرد. در زمینه عوامل غیرساختاری باید تاکید کنم یکی از آنها نظام یارانه‌هاست و به دلیل اینکه دارا بودن سند مالکیت جزو پیش‌شرط‌های برخورداری از این یارانه‌هاست، به خاطر اینکه افراد کم‌درآمد سند مالکیت نداشتند که در وثیقه بانک بگذارند، همواره محروم بودند و از این‌رو نظام‌های یارانه‌ای به هیچ عنوان نیاز این افراد در خصوص مسکن را پوشش نداده، به دلیل اینکه فاقد سهم مالی هستند.
از دیگر دلایل غیرساختاری هم می‌توان به محدودیت‌های دو نوع ضوابط و مقررات اشاره کرد. اول آنکه ضوابط و مقررات در ارتباط با طرح‌های توسعه‌ شهری است که عمدتاً ضوابط تفکیک در طرح‌های توسعه‌شهری در استطاعت گروه‌های کم‌درآمد نیست. دوم آنکه ضوابط و مقررات مرتبط با شهرداری‌هاست. متاسفانه قوانین و مقررات در اغلب موارد برای اقشار کم‌درآمد محدودکننده هستند. به ویژه در بخش مسکن ما به این مسائل کمتر توجه کرده‌ایم. به همین جهت شکل‌گیری مسکن در سکونتگاه‌های غیررسمی دو تا سه سال طول می‌کشد، در صورتی که با در نظر گرفتن یکسری تدابیر ویژه این واحدهای مسکونی می‌توانند طبق ضوابط و مقررات ملی ساختمان ساخته شوند و حداقل از ایمنی لازم برخوردار بوده و در کمتر از دو تا سه سال ساخته شوند.
به‌طور کلی عواملی چون نبود توسعه مناسب نظام آموزش فنی وحرفه‌ای در مناطق شهری و روستایی و فقدان مکان‌های مناسب و لازم برای آموزش‌های کار و حرفه در مناطق غیررسمی و فقیر‌نشین شهرها و فقدان برنامه‌های توسعه اجتماعی، فرهنگی و آماده‌سازی و توانمند‌سازی فردی و اجتماعی در مناطق غیررسمی برای خود اتکایی اقتصادی و اجتماعی در زندگی جدید شهری، نبود سیاست و بستر مناسب برای تجهیز و تشکل‌های خود‌جوش مردمی در مناطق محروم شهری و حمایت نکردن سازمان‌ها و مدیریت شهری از شکل‌گیری انجمن‌ها، تشکل‌ها و نهادهای اجتماعی و عمرانی غیردولتی به جهت عرضه حداقل نیازهای زندگی در این جوامع غیررسمی از جمله عوامل غیر‌ساختاری در شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیر‌رسمی هستند. در مجموع معتقدم پدیده سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران صرفاً مساله‌ای فیزیکی و کالبدی نبوده، بلکه بیشتر متاثر از مسائل ساختاری و همچنین نبود تعادل‌های منطقه‌ای و ملی شکل گرفته و ساختار فضایی نامتعادلی را سبب‌ساز شده که امروزه به عنوان یک واقعیت روند شهرنشینی در ایران مطرح است. ‌

این سکونتگاه‌ها بیشتر حول چه مناطقی از کشور واقع شده‌اند؟ چند درصد از این سکونتگاه‌ها در محدوده شهر قرار دارند و چند درصد آنها در ساختار شهری شکل گرفته‌اند؟
به‌طور کلی سکونتگاه‌های غیررسمی در شهرهایی با جمعیت بالای 100 هزار نفر به وجود می‌آیند، اما بروز این مساله‌ در کلانشهرها بیشتر است. برای مثال در کلانشهری مانند مشهد یک کلانشهر غیررسمی شکل گرفته است، یعنی نزدیک یک میلیون و 200 هزار نفر در حاشیه‌های این شهر در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند. اکثر افراد تصور می‌کنند سکونتگاه‌های غیررسمی همگی در خارج از شهر قرار دارند، در صورتی که بر اساس مطالعاتی که در 97 شهر کشور انجام شده، 85 درصد از سکونتگاه‌های غیررسمی در محدوده رسمی شهرها قرار گرفته‌اند و نکته جالب اینکه از این سکونتگاه‌هایی که در محدوده شهرها قرار گرفته‌اند، 87 درصدشان با عمر بیش از 15 سال و گاهی تا 40 سال هستند که در محدوده شهرها قرار گرفته‌اند.

در حال حاضر چه تعداد از جمعیت کشور در سکونتگاه‌های غیر‌رسمی زندگی می‌کنند؟ چندی پیش از سوی وزیر راه و شهرسازی اعلام شد بالغ بر 18 میلیون نفر حاشیه‌نشین در کشور داریم. یعنی این رقم نشان‌دهنده آن است که جمعیت حاشیه‌نشینان در کشورمان در چهارسال گذشته دو برابر شده است؟
اکنون بر اساس آمارها نزدیک به 11 میلیون نفر در کشور در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند. آمار 18 میلیون‌نفری که آقای وزیر راه و شهرسازی اعلام کرده‌اند با احتساب کل ساکنان عرصه‌های نابسامان شهری یعنی بافت فرسوده، بافت تاریخی، سکونتگاه‌ها با پیشینه روستایی که در جریان رشد شهرها ادغام شده‌اند و بدمسکنی در نظر گرفته شده است. بنابراین در حال حاضر به‌طور دقیق در حدود 11 میلیون تنها جمعیت سکونتگاه‌های غیر‌رسمی کشور هستند و هفت میلیون دیگر عمدتاً افراد بدمسکن هستند. در حال حاضر حدود دو میلیون و 600 هزار واحد مسکونی در سکونتگاه‌های غیررسمی داریم که اگر تولید مسکن رسمی در کشور را سالی 900 هزار واحد مسکونی در نظر بگیریم، این نشان می‌دهد که حجم عظیم و وسیعی از مسکن را به خودش اختصاص داده است.

با این اوصاف تفاوت بدمسکنی و اسکان‌های غیررسمی چیست؟
ما دو نوع تقاضای موثر و تقاضای بالقوه نسبت به مسکن داریم، تقاضای اغلب افراد ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی، تقاضای بالقوه است یعنی افرادی که باید به آنها کمک شود تا بتوانند صاحب سرپناه شوند و این کمک‌ها صرفاً کمک‌های مالی نیست، چون بنده اعتقاد دارم مساله‌ اسکان غیررسمی در کشورمان قبل از اینکه ناشی از ضعف درآمد و کمک‌های مالی دولت به این محدوده‌ها باشد یک مساله‌ کاملاً مدیریتی است و در واقع منابع فقرا را باید مدیریت کرد یعنی افرادی که در این سکونتگاه‌ها زندگی می‌کنند بدون هیچ فشاری روی گرده ‌ منابع دولتی، خودشان زمین تملک می‌کنند، خودشان مسکن خودشان را می‌سازند، بعضی‌ها هزینه‌های بیشتری برای خدمات و انرژی پرداخت می‌کنند و در مقابل هزینه‌های ساخت بیشتری هم می‌دهند، لذا مساله‌ اصلی مدیریت منابع فقراست. بنابراین در قالب پیش‌بینی‌هایی که در شهرسازی باید انجام شود باید از رشد و ایجاد چنین سکونتگاه‌هایی با این ابعاد جلوگیری کنیم. به این نکته نیز توجه کنید که تقاضای سالانه مسکن تنها مربوط به تقاضای جدید و مسکن نوساز نیست بلکه باید موضوع نوسازی، بهسازی و بازسازی واحدهای مسکونی در بافت‌های فرسوده، سکونتگاه‌های غیر‌رسمی و بد‌مسکن‌ها را هم جزو تقاضای سالانه مسکن احتساب کنیم. چرا که اغلب این خانه‌ها از استانداردهای لازم برخوردار نیستند و باید از نو ساخته شوند.

به‌طور دقیق برای جلوگیری از گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی یا رشد حاشیه‌نشینی سیاستگذار باید چه برنامه‌ای داشته باشد؟
مساله‌ سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور، به یک تدبیر و برنامه جامع که در اولویت تمام دستگاه‌های مدیریت شهری قرار بگیرد نیاز دارد که با تعامل دستگاه‌ها و نهادهای مختلف بتوانیم سیاستگذاری مشترکی را در مورد یک مساله‌ داشته باشیم که در قالب تدوین یک برنامه عملیاتی، کلیه دستگاه‌های مدیریت شهری سهم خودشان را در این موضوع ایفا کنند. چرا که با وجود گذشت پنج دوره سیاست‌های مسکن در کشور متاسفانه تاکنون به‌طور جدی به نیازهای مسکن افراد کم‌درآمد جامعه توجه نشده است. به رغم اینکه در این رابطه طرح مسکن مهر هم اجرایی شد اما نتوانست مانع گسترش پدیده سکونتگاه‌های غیررسمی شود. لذا تاکید دارد که ضعف نظام برنامه‌ریزی اسکان کشور، سیاست‌های اشتباه زمین و مسکن و نادیده گرفتن اسکان بخش عظیمی از اقشار کم‌درآمد در سطح کشور عامل اصلی شکل‌گیری این سکونتگاه‌هاست. بنابراین باید پیش‌نیازهای تولید مسکن مورد توجه قرار گیرد البته این مشکلات عمدتاً در گذشته وجود داشته است و در حال حاضر نظام برنامه‌ریزی اسکان کشور معتقد است که مساله اصلی در حل معضل سکونتگاه‌های غیررسمی تنها تامین مسکن نیست بلکه باید رویکرد اجتماعی و توانمندسازی را مورد توجه قرار داد. مشکل افرادی که در سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند با جایگزینی مسکن آنها با مسکن نوساز حل نمی‌شود بلکه باید در این زمینه فرهنگ‌سازی انجام داد و به نیازهای اجتماعی آنها هم پاسخ داده شود. در این راستا در شهریورماه سال 1393 در چارچوب سند ملی بازآفرینی پایدار شهری که به تصویت هیات وزیران هم رسیده است به صورت جامع حل مشکلات ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی با تاکید بر سیاست اجتماعی و توانمند‌سازی در نظر گرفته شده است و امیدواریم در سال‌های آینده با اجرای این سیاست‌ها شاهد از بین رفتن معضل سکونتگاه‌های غیررسمی باشیم.