قدم اول، اذعان به وخامت اوضاع بانک‌ها است
فرهاد نیلی از راه و چاه اصلاح نظام بانکی می‌گوید
در گفت‌وگو با فرهاد نیلی تلاش کرده‌ایم پیام مصوبات اخیر شورای عالی هماهنگی اقتصادی را بررسی کنیم و راه و چاه عبور از معضلات نظام بانکی را یادآور شویم. این اقتصاددان در پاسخ به سوال «چه باید کرد؟» از سه گام پیش‌نیاز سخن می‌گوید: «قدم اول، اذعان ذی‌نفعان و مسببان به شدت وخامت وضعیت است، قدم دوم پرهیز از شماتت یکدیگر و انداختن توپ به زمین دیگران و قدم سوم پرهیز از ناامیدی، پریشانی و بلاتکلیفی.»
از مصوبه اواسط مهرماه شورای عالی هماهنگی اقتصادی که تحت عنوان «جهت‌گیری‌های لازم برای برنامه اصلاح نظام بانکی» و همچنین «اختیارات بانک مرکزی برای اجرای برنامه اصلاح نظام بانکی» معرفی شد، جزئیات رسمی چندانی منتشر نشده است، اما از گوشه و کنار شنیده می‌شود که برای حل این ابرچالش، اختیارات نسبتاً گسترده‌ای به بانک مرکزی اعطا خواهد شد. در گفت‌وگو با فرهاد نیلی تلاش کرده‌ایم پیام مصوبات اخیر شورای عالی هماهنگی اقتصادی را بررسی کنیم و راه و چاه عبور از معضلات نظام بانکی را یادآور شویم. این اقتصاددان در پاسخ به سوال «چه باید کرد؟» از سه گام پیش‌نیاز سخن می‌گوید: «قدم اول، اذعان ذی‌نفعان و مسببان به شدت وخامت وضعیت است، قدم دوم پرهیز از شماتت یکدیگر و انداختن توپ به زمین دیگران و قدم سوم پرهیز از ناامیدی، پریشانی و بلاتکلیفی.» به اعتقاد نیلی، «اگر یکی از سه صورت مساله ما در بحران بانکی، شکاف دارایی و بدهی بانک‌ها باشد، این شکاف را نمی‌توان پر کرد، اما می‌توان مانع بزرگ شدن آن شد... اگر اختیارات بانک مرکزی برای انجام چنین مهمی ناکافی است -که به نظر می‌رسد چنین است- اکنون زمان اخذ اختیارات لازم برای مهار انبساط ترازنامه بانک‌های ناتراز از شورای عالی هماهنگی قواست».
♦♦♦
شورای عالی هماهنگی اقتصادی اخیراً «جهت‌گیری‌های لازم برای برنامه اصلاح نظام بانکی» و اختیارات بانک مرکزی در این زمینه را تصویب کرده است. به نظر شما چه اتفاقی افتاده که اتخاذ چنین تصمیمی در عالی‌ترین سطح نظام سیاسی را ضروری کرده است؟ مگر نظام بانکی در چه شرایطی قرار دارد که چنین مداخله‌ای در سطح فراقوه‌ای لازم شده است؟
بانک مثل هر بنگاه اقتصادی دیگر به دنبال کسب سود است و سودآوری مستلزم افزایش بهره‌وری و کاهش هزینه تولید، بازاریابی برای جلب و پاگیر کردن مشتری، جلو زدن از رقیب و نوآوری در طراحی و ارائه محصول جدید یا ارائه محصول قدیم با بسته‌بندی نو است. در غیاب یا غفلت نهاد تنظیم‌کننده بازار، سودآوری ممکن است بنگاه‌های اقتصادی را به فریب مشتری و تخریب رقیب نیز بکشاند؛ وضعیتی که در برخی صنایع کشور و شماری از بازارهایمان شاهد آن هستیم. اما بانک یک تفاوت مهم با سایر بنگاه‌های اقتصادی دارد و آن این است که ماده اولیه بانک برای تولید محصول -اعم از وام، شراکت یا ضمانت- سپرده‌های مردم است. در واقع بانک یک بنگاه اقتصادی است که سپرده‌های مردم را به سایر محصولات بانکی، اعم از وام، شراکت یا ضمانت تبدیل می‌کند.
بانکداری در سرشت خود به قماربازی با پول سپرده‌گذاران تمایل دارد. بنابراین بخشی از وظایف نهاد ناظر در سراسر دنیا این است که بانک‌ها را از چنین کسب‌وکار پرخطری بر حذر دارند. در واقع باید بانکداری به گونه‌ای مقید شود که نتواند چنین قماری را انجام دهد یا هزینه انجام آن برای بانک به اندازه کافی زیاد باشد. این یکی از تفاوت‌های عمده بانک با سایر بنگاه‌های اقتصادی است. سپرده‌گذار نه می‌داند که بانک پس‌انداز او را در چه پروژه‌هایی به کار می‌اندازد و نه می‌تواند در تصمیمات بانک مداخله کند. در اینجا ناظر بانکی مداخله می‌کند و سرمایه سهامداران بانک را حفاظ می‌کند تا سپرده‌گذاران از تصمیمات مخاطره‌آمیز بانک آسیب نبینند. البته سهامداران، به‌خصوص سهامداران جزء هم از بطن تصمیمات مدیران بانک آگاهی ندارند و نمی‌توانند فراتر از ظرفیت مجامع عمومی و گزارش‌های مالی فیلترشده به حیاط خلوت بانک‌ها سر بکشند. در اینجا مجدداً حاکمیت مداخله کرده و بانک را موظف می‌کند که صورت‌های مالی خود را به تایید حسابرس منتخب سهامدار و مورد تایید نهاد ناظر برساند. حسابرس موظف است ریسک‌های نهفته در صورت‌های مالی را افشا کند تا سهامداران قبل از تصویب این صورت‌ها بدانند سرمایه‌شان تا چه میزان بابت جذب زیان تصمیمات بانک مستهلک شده و از این پس در معرض چه مخاطراتی قرار دارد. فراتر از آن، استانداردهای حسابداری که تمکین به آنها از سوی حاکمیت الزامی است، بانک را به رعایت شفافیت در تنظیم صورت‌های مالی موظف می‌کند.
بنابراین در هر بانک سه‌گانه‌ای وجود دارد که رئوس آن مدیریت بانک، سهامداران و سپرده‌گذاران‌اند. در این سه‌گانه، حاکمیت از طریق قوانین و مقررات، چارچوبی حقوقی تنظیم می‌کند تا ریسک‌های عملیات بانک به صورت شفاف به اطلاع سهامداران و همچنین سپرده‌گذاران بالفعل و بالقوه برسد؛ در این صورت سهامداران می‌توانند بر اساس اطلاعات قابل اتکا در مورد نگهداری یا فروش سهام بانک تصمیم بگیرند. همچنین سپرده‌گذاران می‌توانند در مورد ادامه نگهداری سپرده‌های خود در بانک تصمیم بگیرند.
نهاد ناظر با اعمال مقررات احتیاطی که با هدف حفظ صرفه و صلاح سپرده‌گذاران غیرمطلع تنظیم شده، از یک‌سو هزینه قمار کردن بانک با پول سپرده‌گذار را بالا می‌برد و از سوی دیگر تجویز تصمیمات ریسکی و مخاطره‌آمیز بانک را به تجهیز سرمایه متناسب با این تصمیمات مشروط می‌کند. در واقع تجهیز سرمایه مانع از آن می‌شود که تصمیمات مخاطره‌آمیز بانک به سپرده‌گذاران آسیب برساند.
البته ریسک از بانکداری قابل تفکیک نیست. بنابراین مقررات‌گذاری و نظارت بر بانک‌ها نباید به نام کنترل ریسک، عرصه را بر بانکداری سالم تنگ کند. روغن‌کاری چرخ‌های اقتصاد مستلزم خلق اعتبار و نوآوری در محصول توسط بانک‌هاست تا بخش واقعی و مالی اقتصاد مثل دو پای یک دونده، اقتصاد را به پیش برند و رشد اقتصادی را رقم بزنند. حذف ریسک از بانکداری به معنای مرگ آن است.
وقتی قانون، چارچوب حقوقی لازم برای بانکداری سالم، مبتنی بر اندازه‌پذیری و افشای ریسک و الزام سهامدار به جذب ریسک از طریق تجهیز سرمایه متناسب با ریسک عملیات بانکی را تدارک نمی‌بیند؛ وقتی حاکمیت ترتیبات لازم برای اندازه‌گیری و افشای ریسک بانک‌ها از طریق تاسیس نهادهای لازم را تعبیه نمی‌کند؛ وقتی ناظر بانکی از اقتدار قانونی، اشراف فنی و اطلاعاتی لازم برای پایش عملیات بانک‌ها و قمار با پول سپرده‌گذاران برخوردار نیست؛ وقتی دولت به جای حفاظت از منافع سپرده‌گذاران خرد و سهامداران جزء بانک‌ها، خود به ذی‌نفع اصلی سهل‌انگاری و بی‌بندوباری نظام بانکی کشور بدل می‌شود؛ بیماری در پیکره نظام بانکی ریشه می‌دواند، ویروس‌ها تکثیر می‌شوند، توان نظام مالی برای ترمیم از دست می‌رود و سلامت نظام مالی در معرض خطر جدی قرار می‌گیرد. اکنون ما در چنین وضعیتی قرار داریم. در واقع چند سال است که در چنین وضعیتی قرار داریم.
حالا که نظام بانکی به این وضعیت دچار شده، چه باید کرد؟ نجات نظام بانکی از این وضعیت چه الزاماتی دارد؟
«چه باید کرد؟» سوال سنگین و جانداری است که پاسخی درخور می‌طلبد. سعی می‌کنم مراحل پاسخ‌دهی به این سوال را به اختصار تشریح کنم.
قدم اول، اذعان ذی‌نفعان و مسببان به شدت وخامت وضعیت است. همه آنهایی که باید بدانند، باید عمیقاً متوجه شوند که وضعیت نظام بانکی کشور بر اساس تمام شاخص‌ها، مدت‌هاست از مرز هشدار گذشته و در آستانه خطر قرار گرفته است.
قدم دوم پرهیز از شماتت یکدیگر و انداختن توپ به زمین دیگران است. تنبه، مسوولیت‌پذیری و شجاعت برای پذیرش اشتباهات نشانه بلوغ است. خبر خوب آن است که ظرف سه سال گذشته مطالعات عمیق و دقیقی از وضعیت شاخص‌های سلامت بانکی، آسیب‌شناسی بیماری‌ها و عارضه‌یابی مشکلات صورت گرفته و برای احیای بیمار و بازیابی سلامت او، راهکارهای عملی کوتاه‌مدت و میان‌مدت جامعی ارائه شده است. خبر بد اما این است که نتیجه این مطالعات به سمع و بصر مسوولان رسیده و متاسفانه به تصمیم و اقدامی نینجامیده است. علت این رخوت و بی‌عملی هرچه باشد، دست و دل را برای سپردن بیمار به همان تیم پزشکی می‌لرزاند.
قدم سوم پرهیز از ناامیدی، پریشانی و بلاتکلیفی است. وضع وخیم نظام بانکی درمان‌پذیر است، اگر به چند جراحی تن دهیم و مریض را از درد و خون‌ریزی نترسانیم.
مهم‌ترین اقدام اما، نشاندن اصلاح نظام بانکی در چارچوب اولویت‌های اقتصاد کلان است. در واقع امروز مهم‌ترین اقدام -با توجه به شرایط فعلی کشور- این است که مشخص کنیم بحران بانکی به عنوان یکی از چند بحران و چالش اصلی کشور، کجای منظومه نظام تدبیر قرار می‌گیرد و اصلاح، ترمیم و تدبیر آن اولویت چندم سیاستگذار است.
آیا بانک مرکزی و در سطحی بالاتر کلیت نظام تدبیر ایران توان حل این بحران را دارد؟ چه اختیاراتی باید به سیاستگذار پولی اعطا شود تا این کار به درستی پیش برود؟
اکنون که منابع مالی دولت به دلیل تشدید تحریم‌ها محدود است؛ اکنون که سرمایه اجتماعی کشور به دلیل پافشاری حاکمیت بر تصمیمات اشتباه تنزل پیدا کرده؛ در شرایطی که امید به توانایی و تدبیر و اراده سیاستگذار برای حل مشکلات در حال زوال است؛ و در شرایطی که بانک مرکزی -به عنوان متولی پروژه اصلاح نظام بانکی- در خط مقدم ضربه‌گیری اقتصاد از دور جدید تحریم‌ها قرار گرفته است، به نظر می‌رسد رمق و توش و توانی برای اصلاح بانک‌ها در پیکره نحیف نظام حکمرانی ما نمانده است.
این نتیجه‌گیری هم بجا و هم نابجاست؛ در واقع اگر نتیجه بگیریم که امروز نظام اقتصادی کشور توان مالی لازم برای اصلاح بانک‌ها را ندارد، صحیح اما ناقص است. صحیح و بجاست چون رکن رکین اصلاح بانک‌ها وجود منابع مالی کافی برای تجدید سرمایه و جذب زیان نهفته در ترازنامه ناتراز آنهاست که در سال‌های 1397 تا 1398 این رکن مفقود است. چراکه دولت توان مالی لازم برای پر کردن شکاف دارایی و بدهی بانک‌ها از طریق منابع خزانه را ندارد و تا آینده قابل پیش‌بینی هم چنین توانی نخواهد داشت. کشورها وقتی در چنین شرایطی قرار می‌گیرند، می‌توانند از منابع مالی خارجی برای حل یا تخفیف مشکل نظام بانکی خود استفاده کنند. یونان، ایتالیا و آرژانتین در چنین وضعیتی قرار دارند. ترکیه، روسیه و شمار زیادی از دیگر کشورها هم در گذشته در این نقطه قرار داشتند. این راه هم با توجه به شرایط بین‌المللی بر ما بسته است. پس می‌توان نتیجه گرفت که آن بخش از اصلاح نظام بانکی که موقوف به تزریق منابع مالی جدید برای افزایش سرمایه، ترمیم سرمایه مستهلک‌شده و پر کردن شکاف دارایی و بدهی بانک‌ها بوده، فعلاً قابل اجرا نیست، چون منابع مالی لازم برای آن وجود ندارد. اما این به معنای خودداری از محدود کردن رشد بدهی بانک‌هایی که بیشترین ناترازی را دارند نیست.
اگر یکی از سه صورت مساله ما در بحران بانکی، شکاف دارایی و بدهی بانک‌ها باشد، این شکاف را نمی‌توان پر کرد، اما می‌توان مانع بزرگ شدن آن شد. مقام ناظر بانکی باید از طریق متوقف کردن سپرده‌پذیری و ایجاد تعهدات بیشتر توسط بانک‌های ناتراز، جلوی وخیم‌تر شدن مشکل و افزایش قدرت چانه‌زنی این بانک‌ها را از محل جذب سپرده جدید بگیرد. اگر اختیارات بانک مرکزی برای انجام چنین مهمی ناکافی است -که به نظر می‌رسد چنین است- اکنون زمان اخذ اختیارات لازم برای مهار انبساط ترازنامه بانک‌های ناتراز از شورای عالی هماهنگی قواست.
اقدام لازم دیگر، ترمیم جریان نقد بانک‌هاست. تا زمانی که بانک‌ها گرفتار بیماری سیالیت بدهی‌ها و انجماد دارایی‌ها هستند، نمی‌توان از آنها انتظار روغن‌کاری چرخ‌های اقتصاد را داشت. تامین سرمایه در گردش بنگاه‌های اقتصادی، مهم‌ترین ماموریت بانک‌های تجاری است که به دلیل خشکی بازار اعتبار معطل مانده است. این معضل یکی از جدی‌ترین مخاطرات نظام اقتصادی کشور است که قدرت دفاع بنگاه‌های اقتصادی در برابر نوسانات بازار را از آنها می‌گیرد.
چگونه می‌توان این معضل را تخفیف داد؟ آیا اراده لازم برای تخفیف این معضل مشاهده می‌شود؟
انجماد دارایی بانک‌ها سه علت اصلی دارد: اولاً مطالبات معوق و سررسید گذشته باعث شده جریان درآمدی بازگشت اقساط وام‌های اعطایی بانک‌ها کند شده و مهم‌ترین ورودی نقد به صندوق بانک‌ها خشک شود. ثانیاً سرمایه‌گذاری‌های نسنجیده، بی‌محابا و بلندپروازانه بانک‌ها در مستغلات و املاک -قبل از طولانی‌ترین رکود بازار مسکن در ایران- سهم قابل ملاحظه‌ای از دارایی بانک‌ها را قفل کرده است. ثالثاً بدهی دولت به بانک‌های دولتی و اصل چهل‌وچهاری که سال‌هاست معوق شده، درآمدزایی بخش دیگری از دارایی بانک‌ها را متوقف کرده است.
برای عارضه اول فعلاً درمانی میسر نیست؛ البته نه به دلیل فقدان راه‌حل، بلکه به دلیل امتناع ذی‌نفعان از پذیرش آن. با این حال، موج جدید افزایش قیمت مستغلات از طرفی قدرت چانه‌زنی بانک‌ها با مشتریان بدحساب را به دلیل افزایش ارزش وثایق بانکی بالا برده که در کنار خبرهای بد این روزها، خبر خوبی است. از سوی دیگر، افزایش ارزش بازاری سرمایه‌گذاری بانک‌ها در املاک و مستغلات، حداقل روی کاغذ، شکاف دارایی و بدهی آنها را بهبود بخشیده و وخامت ناترازی بانک‌ها را به مصداق «عدو شود سبب خیر» تا حدی ترمیم کرده است.
اما علت سوم انجماد دارایی بانک‌ها با اراده و تدبیر دولت و همت بانک مرکزی کاملاً درمان‌پذیر است. دولت باید بدهی خود به بانک‌ها را از طریق انتشار اوراق خزانه، بهادارسازی کند. سررسید این اوراق در ابتدا می‌تواند کوتاه‌مدت -مثلاً تا دو سال- باشد و متناسب با اعتمادسازی به دولت -مبنی بر خوش‌حسابی در پرداخت سود- به تدریج سررسید اوراق بلندمدت‌تر شود. نرخ سود این اوراق هم لازم نیست نرخ بازاری باشد؛ چون قرار نیست این اوراق به بازار عرضه شوند. این اوراق پس از انتشار توسط خزانه و تحویل به بانک‌های طلبکار، صرفاً در بازار بین‌بانکی مبادله خواهند شد. مهم این است که دولت اولاً با بهادارسازی بدهی خود به بانک‌ها و تحویل اوراق بدهی به بانک‌های طلبکار، بدهی خود به آنان را به رسمیت بشناسد؛ ثانیاً از طریق کوپن این اوراق، حساب درآمدی بانک‌های بستانکار را از طریق جریان نقد سود اوراق بهبود بخشد. بدیهی است محدودیت انتشار اوراق، ظرفیت پرداخت سود آنها در بودجه‌های سالانه است که از طریق دو پارامتر نرخ سود و سررسید اوراق منتشره قابل مدیریت است.
هرچه دولت -از طریق پرداخت منظم سود اوراق و نیز تعهد به بهادارسازی تدریجی همه بدهی خود به بانک‌ها- در بازار اعتمادسازی کند، نرخ تنزیل این اوراق در بازار بین‌بانکی کاهش یافته و نقدپذیری آنها افزایش پیدا خواهد کرد. زمانی که انباره اوراق خزانه در پرتفوی بانک‌ها به نصاب لازم برسد، بانک مرکزی می‌تواند «عملیات بازار باز» را از طریق بازخرید و بازفروش این اوراق در بازار بین‌بانکی آغاز کند. این عملیات که خوشبختانه منع طولانی آن اخیراً توسط شورای عالی هماهنگی قوا برداشته شده، به بانک مرکزی اجازه می‌دهد سیاستگذاری پولی را از شیوه قدیمی و ناکارای کلاف کردن پایه پولی به شیوه رایج در همه‌جای دنیا یعنی مدیریت نرخ سود شبانه بین‌بانکی معطوف کند. در آن صورت با هر قدم که بانک مرکزی موفق شود نرخ‌های بالای فعلی بهره واقعی را از طریق عملیات بازار باز کاهش دهد، هزینه مالی بهادارسازی بدهی‌های دولت کمتر می‌شود و جریان نقد بانک‌ها از این آبشخور با سرعت بیشتر و دبی پرنفس‌تری بهبود می‌یابد.
در بلندمدت چگونه می‌توان شرایط را برای رساندن نظام بانکی به سلامتی کامل فراهم کرد؟
مهم‌ترین اقدام در اصلاح نظام بانکی که به قوی‌ترین اراده سیاسی نیاز دارد، اصلاح نظام تدبیر و حکمرانی در صنعت بانکداری کشور است. در واقع، حتی اگر شکاف ترازنامه‌ها ترمیم و جریان درآمدی بانک‌ها تقویت شود، تا زمانی که نظام حکمرانی مسلط بر تصمیمات مالی و بانکی کشور در ریل عقلانیت و تکیه بر خرد جمعی و اصول علمی و حرفه‌ای قرار داده نشود، همه رشته‌ها پنبه شده و با گزیدن مارهای سوءتدبیر به خانه اول صفحه ماروپله برمی‌گردیم. اصلاح نظام حکمرانی و تدبیر در صنعت بانکداری دو رکن اصلی دارد که به اختصار از آن می‌گذرم و تفصیلش را به فرصتی دیگر موکول می‌کنم: استقرار حاکمیت شرکتی در بانک‌ها و بازگرداندن اقتدار قانونی به بانک مرکزی و حفاظ‌‌بندی آن از تصمیمات سیاسی.
