الفبای پیمان‌سپاری ارزی

به زبان خیلی ساده، اگر دولت، صادرکنندگان را وادار کند که ارز حاصل از صادرات خود را به کشور بازگردانند و آن را به بانک‌های مشخصی که از سوی بانک مرکزی تعیین می‌شوند بفروشند، قانون پیمان‌سپاری ارزی اجرایی شده است. اما پیمان‌سپاری ارزی زیرمجموعه کدام یک از سیاست‌های ارزی است و به چه منظور انجام می‌شود؟ جایگاه آن در ادبیات اقتصادی چیست و چه نسبتی با اقتصاد متعارف دارد؟ در چه شرایطی دولت‌ها به این سیاست روی می‌آورند؟ کدام دسته از اقتصادهای دنیا تاکنون تجربه پیمان‌سپاری ارزی را در کارنامه خود ثبت کرده‌اند و اجرای این قانون، چه پیامدهایی را می‌تواند به دنبال داشته باشد؟ جایگزین‌های پیمان‌سپاری ارزی در سیاست کنترل ارز کدام‌اند؟

پیمان‌سپاری ارزی، یکی از ابزارهای سیاست کنترل ارز (foreign exchange control) است. از این‌رو ابتدا سیاست کنترل ارز را تشریح کرده و سپس سعی خواهیم کرد به سوالات فوق پاسخ دهیم.

سیاست کنترل ارز

در جهان مدرن، ابزارهای مختلفی برای کنترل تجارت بین‌الملل و تنظیم بدهی‌های بین‌المللی وجود دارد. روح ناسیونالیسم اقتصادی هر کشوری را به این‌سو هدایت می‌کند که به دنبال منافع اقتصادی خود باشد. سیاست کنترل ارز یکی از ابزارهایی است که دولت‌ها آن را با هدف جلوگیری از کاهش قدرت ملی خود در سطح جهانی به کار می‌گیرند؛ اگرچه استفاده نابجا و به عنوان یک استراتژی بلندمدت از این سیاست و ابزارهای آن می‌تواند چنان ضربه‌ای به کشورها وارد کند که تا دهه‌ها قابل جبران نباشد. کنترل ارز، سیاستی است که با کاربست آن، دولت‌ها نه‌تنها نرخ ارز را تعیین و دستکاری می‌کنند (و آن را در سطحی متفاوت از آنچه بازار تعیین می‌کند تثبیت می‌کنند)، بلکه خریداران و فروشندگان داخلی ارز را مجبور می‌کند که وجوه ارزی خود را تحت شرایط مشخصی که از سوی دولت‌ها و بانک‌های مرکزی تعیین می‌شود، خریداری کنند یا به فروش برسانند.

می‌توان سه تعریف را از سیاست کنترل ارز ارائه کرد:

1- کنترل ارز، روشی است که در آن، دولت در واردات و صادرات دخالت می‌کند که از این طریق این دخالت بتواند تراز تجاری را تصحیح کند و آن را به تعادل برساند. در واقع دولت در این روش، روی ورود و خروج آزادانه سرمایه و همچنین نوسانات نرخ ارز محدودیت می‌گذارد.

2- زمانی که دولت یک کشور به طور مستقیم یا غیرمستقیم در جریان پرداخت‌های بین‌المللی بخش خصوصی دخالت می‌کند و به طور انحصاری، خرید و فروش ارز را در اختیار می‌گیرد، به سیاست کنترل ارز روی آورده است.

3- کنترل ارز، وضعیتی است که در آن، دولت با اجرای قوانینی، مانع از این می‌شود که نیروهای اقتصادی بازار ارز را به تعادل برسانند. به طوری که دولت با تنظیم معاملات ارزی و بر اساس نیازهای ملی، نمی‌گذارد نیروهای اقتصادی کار خود را انجام دهند.

اگر بخواهیم واضح‌تر بگوییم، سیاست کنترل ارز به معنای انحصار دولت در خرید و فروش ارز و به منظور به تعادل رساندن تراز تجاری بدون توجه به نیروهای بازار است؛ به طوری که مقامات پولی به‌جای این نیروهای اقتصادی، تصمیم خواهند گرفت. زمانی که تعرفه‌ها و سهمیه‌بندی‌های دولت کمکی به تصحیح تراز تجاری و تراز پرداخت‌ها نکند، سیاست کنترل ارز از سوی دولت‌ها به اجرا درمی‌آید.

اهداف سیاست کنترل ارز

اهداف اصلی دولت‌ها و بانک‌های مرکزی از کاربست سیاست کنترل ارز را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:

1- تصحیح تراز پرداخت‌ها. هدف اصلی سیاست کنترل ارز، بازگرداندن تراز پرداخت‌ها به تعادل است. به این صورت که دولت با اجازه دادن به واردات تنها در زمانی که واردات برای حفظ منافع کشور ضروری جلوه می‌کند تراز پرداخت‌ها را کنترل کرده و بنابراین، تقاضای ارز را تا سطح مشخصی (تا آنجا که منابع ارزی برای این تقاضا وجود دارند) محدود می‌کند. بعضی مواقع نیز بانک‌های مرکزی ارزش پول داخلی را پایین می‌آورند که از این طریق، صادرات تشویق شود و ارز بیشتری وارد کشور شود.

2- حمایت از صنایع داخلی. دولت‌ها به منظور حمایت از تجارت و صنایع داخلی در برابر رقبای خارجی، به سیاست کنترل ارز روی می‌آورند. بدین ترتیب که با کاربست سیاست کنترل ارز، صنایع داخلی را به تولید و صادرات تشویق می‌کنند و از طرف دیگر، محدودیت‌هایی را برای واردات به وجود می‌آورند.

3- تثبیت نرخ ارز در سطحی پایین‌تر از مقدار واقعی آن. این مورد هدف اصلی کاربست سیاست کنترل ارز است. زمانی که دولت‌ها احساس کنند نرخ ارز در سطحی که مناسب آنها باشد نیست، برای تنظیم نرخ ارز و تثبیت آن در سطحی مشخص، وارد عمل می‌شوند. برای این منظور، دولت‌ها (بانک‌های مرکزی) صندوقی را تاسیس می‌کنند که از وجوه ارزی آن برای میخکوب کردن نرخ ارز در زمانی که نرخ ارز میل به افزایش دارد، استفاده کنند. بدین صورت که در زمان تمایل نرخ ارز برای افزایش، بانک مرکزی شروع به فروش ارز موجود در صندوق فوق‌الذکر در بازار آزاد می‌کند و بنابراین نرخ ارز تمایل خود را برای افزایش، به دلیل این عرضه ارز از سوی بانک مرکزی از دست خواهد داد.

4- جلوگیری از خروج سرمایه. زمانی که سرمایه داخلی، شروع به خروج از یک کشور می‌کند، دولت آن کشور ممکن است با این خروج سرمایه از طریق سیاست کنترل ارز، مقابله کند.

5- سیاست تفکیک. دولت یک کشور ممکن است با استفاده از سیاست کنترل ارز، سیاست تفکیک را عملی کند. دولت یک کشور می‌تواند از طریق آزادسازی ارز لازم، تجارت بین‌المللی با کشورهای مشخصی را تسهیل و همچنین از طرف دیگر می‌تواند از انجام واردات و صادرات با کشورهای دیگر از طریق فراهم نکردن ارز لازم برای این کار، جلوگیری کند.

6- اهداف دیگر. درآمدزایی از طریق خرید و فروش ارز (سفته‌بازی) و همچنین پرداخت بدهی‌های بین‌المللی با کمک منابع ارزی موجود در کشور، از جمله اهداف دیگری هستند که سیاست کنترل ارز و ابزارهای آن می‌توانند به دولت‌ها در رسیدن به این مقاصد، کمک کنند.

پیمان‌سپاری ارزی و جایگزین‌ها

1 سیستم کنترل ارز معتدل. وقتی که سیستم کنترل ارز معتدل (mild system) به کار گرفته شود، که به آن میخکوب ارز (exchange pegging) نیز گفته می‌شود، دولت در واقع وارد عمل می‌شود که نرخ ارز را در سطحی که مد نظرش است تثبیت کند. تحت این شرایط، صندوقی را از وجوه ارزی با عنوان صندوق تعدیل ارزی (exchange equalization fund) تاسیس می‌کند. حساب تعدیل ارزی در بریتانیا و صندوق تثبیت ارز در ایالات متحده آمریکا، دو مثال از سیستم کنترل ارز معتدل به شمار می‌رفتند. به طوری که در بریتانیا، زمانی که تقاضای دلار افزایش می‌یافت و در نتیجه ارزش پوند پایین می‌آمد، بانک مرکزی این کشور با فروش دلار در ازای پوند یا به زبان دیگر عرضه ارز، از این سقوط ارزش پوند جلوگیری می‌کرد.

2- سیستم کنترل کامل ارز. زمانی که سیستم کنترل ارز کامل 

(full fledged) از سوی دولت پیاده می‌شود، دولت نه‌تنها نرخ ارز را در سطحی مشخص میخکوب می‌کند، بلکه کنترل کامل تمامی تراکنش‌ها و مبادلات ارزی را نیز در دست می‌گیرد. بدین صورت که تمامی دریافتی‌های ارزی حاصل از صادرات و تراکنش‌های ارزی دیگر، تحت کنترل مقامات پولی هستند. برای مثال، بانک مرکزی هند چنین سیستمی را پیاده کرده است. در نتیجه تحت سیستم کنترل ارز کامل، تمامی عرضه ارز در دسترس از سوی بانک مرکزی به خریداران مشخص، و بر اساس معیارهای از پیش تعیین‌شده از سوی بانک مرکزی، فروخته می‌شود. به طوری که بانک مرکزی، تنها دلال ارز به شمار می‌رود.

پیمان‌سپاری ارزی را می‌توان یکی از ابزارهای کنترل کامل ارز به شمار آورد. زیرا همان‌طور که گفته شد در پیمان‌سپاری ارزی، صادرکنندگان موظف هستند که تمامی ارز حاصل از صادرات خود را به کشور بازگردانده و به بانک‌های تعیین‌شده از سوی بانک مرکزی بفروشند و از همین رو، قانون پیمان‌سپاری ارزی باعث می‌شود عرضه ارز منحصراً از سوی بانک مرکزی کنترل شود که این وضعیت، بخشی از قسمتی از پیاده‌سازی سیستم کنترل کامل ارز است.

3- چیدمان جبرانی (compensating arrangement). یکی دیگر از انواع کنترل ارز، روی آوردن به سیاست «چیدمان جبرانی» است که در واقع ویژگی‌های معاملات تهاتری (barter) را دارد. به عنوان مثال، اگر هند به پاکستان کتان بفروشد و در ازای این فروش و با نرخ مشخصی که از سوی دو طرف معامله به صورت توافقی تعیین می‌شود، کالای دیگری را از پاکستان دریافت کند، واردات هند از پاکستان، صادرات هند به پاکستان را جبران کرده است. تحت این شرایط دیگر نیازی به ارز برای تعدیل تراز پرداخت‌ها نیست.

4- قرارداد تسویه (clearing agreement). یک قرارداد تسویه، شامل دو یا چند کشور است که با یک نرخ ارز مشخص که همه طرف‌های قرارداد روی آن توافق کرده‌اند، معاملات تجاری خود را از طریق پول‌های داخلی خودشان انجام می‌دهند. به عنوان مثال اگر چنین قراردادی میان ایران و ترکیه بسته شود، ایران می‌تواند در ازای واردات از ترکیه، به این کشور ریال دهد و ترکیه نیز می‌تواند با لیر خود، از ایران کالا و خدمات خریداری کند و دیگر نیازی به دلار یا ارزهای خارجی دیگر نخواهد بود.

5- چیدمان پرداخت (payments arrangement). در چیدمان پرداخت، فرآیند معمول پرداخت‌های خارجی از طریق بازار ارز دست‌نخورده باقی می‌ماند. اما هر کشور موافقت می‌کند که روشی را اتخاذ کند که با توجه به آن، شهروندانش مجبور شوند میزان مشخصی از کالاها و خدمات را از کشور دیگر خریداری کنند. میزان این خریدها برابر با خریدهای اخیر کشور دوم، از کشور اول است.

مناسبات پیمان‌سپاری ارزی

اجرای سیاست کنترل ارز و به ویژه روی آوردن به یکی از مهم‌ترین ابزارهای آن یعنی اعمال قانون پیمان‌سپاری ارزی، همواره موثر نخواهد بود. بلکه تنها در بعضی موارد می‌تواند مناسب جلوه کند و از همین رو باید بسیار با دقت از آن استفاده شود. موارد زیر از مهم‌ترین وضعیت‌هایی هستند که می‌توانند باعث شوند دولت‌ها سیاست کنترل ارز را مورد ارزیابی قرار دهند.

1- زمانی که خروج سرمایه بیش از حد باشد و حساب سرمایه با کسری بسیار مواجه شود، سیاست کنترل ارز و پیمان‌سپاری ارزی ضروری جلوه می‌کند. به ویژه زمانی که پول داخلی یک کشور در زمان خروج سرمایه، تحت فشارهای سفته‌بازانه است، می‌توان به صورت کنترل‌شده به سیاست کنترل ارز روی آورد. تحت این شرایط، تعرفه‌ها و سهمیه‌بندی‌ها موثر نخواهند بود و اعمال قانون پیمان‌سپاری ارزی و استفاده از ابزارهای دیگر سیاست کنترل ارز می‌تواند روش مستقیمی برای جلوگیری از خروج سرمایه شود.

2- سیاست کنترل ارز تنها زمانی کارآمد است که تراز پرداخت‌های یک کشور به دلایلی موقتی همچون ترس از جنگ، بحران تولید و مواردی از این دست، با کسری شدید مواجه باشد. اما اگر کسری در تراز پرداخت‌های یک کشور به دلایل اساسی دیگری که موقتی هم نیستند به وجود آمده باشد، به کارگیری سیاست کنترل ارز و ابزارهای آن همچون پیمان‌سپاری ارزی، نتیجه مثبت نخواهند داشت و حتی می‌توانند وضعیت کل اقتصاد را بدتر از پیش کنند.

3- زمانی که دولت یک کشور بخواهد میان منابع مختلف عرضه، تبعیض قائل شود، سیاست کنترل ارز ضروری است. بدین صورت که با توجه به سیاست‌های نرم کنترل واردات در یک کشور، مقامات پولی آن کشور می‌توانند میان واردات از مناطقی که پول نرم (soft currency) و مناطقی که پول سخت (hard currency) دارند تبعیض قائل شوند. پول نرم به پولی گفته می‌شود که به راحتی نوسان کرده و تغییر ارزش می‌دهد و پول سخت نیز به پولی گفته می‌شود که ثبات خود را حفظ می‌کند. این کار بعد از جنگ جهانی دوم و در زمانی که کشورها به شدت با کمبود دلار مواجه بودند رواج داشت. حتی در هند بسیاری از مجوزهای وارداتی تنها به افرادی داده می‌شدند که طرف قرارداد آنها، روپیه هند را در ازای فروش محصولاتشان به این کشور قبول می‌کردند (در واقع مناطقی که با هند قراردادهای تسویه امضا کرده بودند).

پیمان‌سپاری ارزی در ایران1 و جهان

در ایران، پیمان‌سپاری ارزی در سال ۱۳۱۹ و قبل از آنکه بانک مرکزی ایجاد شود در قالب قانونی به نام «قانون راجع به واگذاری معاملات ارزی به بانک ملی ایران» تصویب شد. بر اساس ماده 5 این قانون صادرکنندگان مکلف بودند در موقع صدور کالا تعهد ارزی بر اساس ارزیابی گمرک به بانک ملی ایران سپرده و ارز حاصل از صادرات خود را به ایران انتقال داده و به بانک‌های مجاز بفروشند. از 1319 تا 1390، پیمان‌سپاری ارزی پنج بار قطع و وصل شده است. برای مثال در دوره دکتر مصدق این پیمان به ‌طور سفت و سخت اجرا شد یا در دوره محمدرضا پهلوی علاوه بر احیای پیمان، صادرکنندگان تهدید شدند اگر ارز صادراتی خود را به کشور بازگشت ندهند زندانی خواهند شد. بعد از انقلاب نیز به دلیل محدودیت در درآمد ارزی تا ابتدای دهه ۸۰ پیمان ارزی برقرار بود. این روزها نیز زمزمه پیمان‌سپاری ارزی مجدداً به گوش می‌رسد.

پیمان ارزی در ایران محصول روان شدن یا سخت شدن جریان نفت است. هرگاه ورود درآمدهای نفتی به دلیلی به اشکال برمی‌خورد بحث پیمان‌سپاری دوباره مطرح می‌شود. در ایران و قبل از دهه 80 که قانون پیمان‌سپاری ارزی وجود داشت، قبل از آنکه پیمان ارزی برداشته شود بانک مرکزی به زحمت می‌توانست یک میلیارد دلار ارز صادراتی بخرد، اما درست سال بعد از برداشتن پیمان‌سپاری، خرید ارزی به بیش از ۱۰ میلیارد دلار افزایش یافت.

یاوری، رضاقلیزاده و آقایی (1390) در مقاله‌ای به بررسی تاثیر پیمان‌سپاری ارزی روی صادرات غیرنفتی در ایران می‌پردازند. آنها با استفاده از داده‌های سال 1356 تا 1387 نشان دادند که در ایران، میان پیمان‌سپاری ارزی و صادرات غیرنفتی، رابطه منفی وجود داشته است. به عبارت دیگر، هرگاه قانون پیمان‌سپاری ارزی در ایران اجرا شده، صادرات غیرنفتی کاهش داشته است.

در مقیاس جهانی، کشورهایی که سیاست کنترل ارز در آنها صورت می‌گیرد (که پیمان‌سپاری ارزی نیز یکی از ابزارهای کنترل ارز است)، با عنوان «کشورهای بند 14» یا (article 14 countries) شناخته می‌شوند. بدین صورت که بند 14 پیمان صندوق بین‌المللی پول برای کشورهای عضو، به تعدادی از کشورهای فقیر و در حال گذار اجازه می‌دهد تا اندازه محدودی، به سیاست‌های کنترل ارز روی آورند. این کنترل‌های ارزی (همچون قانون پیمان‌سپاری ارزی) تا دهه 1990 در بسیاری از کشورهای فقیر رواج داشت؛ اما پس از آغاز قرن 21 رفته رفته رو به کاهش گذاشت.

تاکنون پیمان‌سپاری ارزی در کشورهای هند، زیمبابوه، کنگو، اتیوپی، نامیبیا، ساموآ، آفریقای جنوبی، برزیل، مکزیک، پاکستان، کره جنوبی و ونزوئلا تجربه شده است و در بعضی از آنها هنوز هم این قانون وجود دارد. اما باید توجه داشت که قانون پیمان‌سپاری ارزی همواره به یک شکل اعمال نمی‌شود. نوع محصول صادراتی، اینکه چه بخش از ارز حاصل از صادرات باید به بانک‌های داخلی فروخته شود، مدت زمان فروش ارز حاصل از صادرات به بانک‌های داخلی، مدت زمان اجرای قانون و...، در پیمان‌سپاری ارزی کشورهای مختلف متفاوت است. همچنین جالب توجه است که سیاست کنترل ارز در حدود 20 درصد از کشورهای جهان وجود دارد. سایت www.export.gov در بخشی که مربوط به سیاست‌های کنترل ارز کشورهای مختلف است، ابزارهای اجرای سیاست کنترل ارز در هر کشور (در صورتی که کنترل ارز در کشوری انجام شود)، نحوه اجرای آن، هدف دولت هر کشور از پیاده‌سازی این سیاست و مواردی از این دست را در اختیار قرار می‌دهد که برای اطلاعات بیشتر می‌توانید به سایت مذکور مراجعه کنید.

پیامدهای منفی پیمان‌سپاری ارزی

1- پیمان‌سپاری ارزی از آنجا که صادرکنندگان را موظف می‌کند ارز حاصل از صادرات خود را به بانک‌های داخلی بفروشند، انگیزه تولید و صادرات را کاهش می‌دهد. زیرا تحت این قانون، صادرکنندگان نخواهند توانست آن‌طور که مایل هستند از عواید تولید و صادرات خود برای حداکثرسازی سود بهره برند.

2- پیمان‌سپاری ارزی اگرچه به عنوان یک استراتژی مقابله با خروج سرمایه از کشور از سوی سیاستمداران اجرا می‌شود، اما از آنجا که محدودیت‌های سنگینی را برای صادرکنندگان به وجود می‌آورد، می‌تواند مانع از ورود سرمایه به کشور، کاهش سرمایه‌گذاری داخلی و کاهش اشتغال شود؛ زیرا سطح تولید و صادرات را کاهش می‌دهد.

3- اجرای قانون پیمان‌سپاری ارزی، منجر به ایجاد بازار سیاه ارز خواهد شد. زیرا صادرکنندگان خواهند توانست در این بازار سیاه، ارز حاصل از صادرات خود را به قیمتی بالاتر از آنچه بانک‌های داخلی به آنها می‌پردازند به فروش رسانند.

4- از آنجا که این قانون، به معنای افزایش دخالت دولت در اقتصاد است، بستر ایجاد فساد هرچه بیشتر فراهم خواهد شد. بدین صورت که صادرکنندگان صورت‌های مالی خود را دستکاری خواهند کرد و انگیزه رشوه‌دهی نیز بالا خواهد رفت. از طرفی بستر شیوع فساد در نهادهای ناظر نیز مهیا خواهد شد.