اصلاحات در اولویت نیست

سرانجام، پس از گذشت شش ماه از پایان برنامه قبل1، ۱۴ شهریور دوره دوم برنامه اصلاح نظام اداری توسط رئیس‌جمهور ابلاغ شد. برنامه‌ای که توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه شده و در شورای عالی اداری به تصویب رسیده است. دوره اول این برنامه برای اجرا در سال‌های 94 تا 96 طراحی و ابلاغ شده بود. آیا برنامه جدید تفاوتی با برنامه‌های قبلی دارد؟ آیا تغییر عمده‌ای در نظام اداری کشور در راه است؟ در وضعیت کنونی اقتصاد کشور این برنامه به کمک حل مشکلات خواهد آمد یا صرفاً سندی است برای کتابخانه‌ها؟

مساله اصلاح نظام اداری از دیرباز در ایران مورد توجه بوده است به نحوی که پیش از انقلاب اسلامی تصویب اولین قانون استخدام کشوری ایران در سال 1301 هجری شمسی و 9 اقدام مرتبط دیگر2 صورت گرفته است. پس از انقلاب اسلامی قانون اساسی سبب تغییرات جدی در نحوه اداره کشور شد. همچنین 12 اقدام مرتبط دیگر3 نیز پس از انقلاب در این زمینه انجام شد. علاوه بر اینها، همان‌طور که در جدول یک نشان داده شده، تقریباً هر دولتی که بر سر کار آمده برنامه‌ای برای تحول و اصلاح نظام اداری ارائه کرده است.

به‌رغم موفقیت اندک برنامه‌های گذشته اصلاح نظام اداری، بررسی برنامه جدید نه‌تنها هیچ تغییر چارچوب و رویه‌ای که نویدبخش سرنوشت متفاوت این برنامه باشد نشان نمی‌دهد بلکه در بسیاری موارد (از برنامه‌ها و اقدامات تا پیامدهای مورد نظر) تکرار مکررات به چشم می‌خورد. از سوی دیگر عدم ارائه نتیجه اتمام برنامه قبلی و تکرار برخی برنامه‌هایی که می‌بایست در برنامه قبلی به اتمام می‌رسید، حکایت از اجرایی‌سازی ناموفق برنامه پیشین دارد. هرچند علاوه بر طراحی مناسب برنامه، عوامل دیگری نیز در به ثمر نرسیدن آن دخالت دارد اما صرفاً از منظر طراحی چند نکته در مورد برنامه‌های تحول اداری و به طور خاص برنامه جدید قابل تامل است:

1- از آنجا که اعمال اصلاحاتی از قبیل تعدیل نیرو به هیچ عنوان مورد علاقه دستگاه‌ها نیست، سپردن این اصلاحات به خود دستگاه‌ها مثمر ثمر نخواهد بود مگر اینکه نظارت و پیگیری بیرونی قوی‌ بر آن اعمال شود که در حال حاضر بررسی نتایج برنامه‌های گذشته نشان می‌دهد چنین اقتداری در عمل وجود نداشته است.

2- عموم برنامه‌ها از سال 1381 تاکنون از چارچوب مشابهی برخوردارند و تنها عناوین برنامه‌های داخل آنها از نظر تعداد و عنوان ویرایش اندکی شده است. در برنامه دوره دوم، هشت برنامه قبلی عیناً تکرار شده است، و یکی از دو برنامه جدید نیز در واقع بخشی از هشت برنامه قبلی بوده است که به صورت جداگانه مطرح شده است.4 با بررسی هشت برنامه تکراری مشخص می‌شود 20 اقدام که در دوره اول دارای مهلت مقرر بوده است در این برنامه نیز تکرار و صرفاً مهلتشان تمدید شده است. بیش از ۵۰ درصد اقدامات اساسی در دوره جدید تکرار شده است. با اینکه سه سال از اجرای برنامه قبلی می‌گذرد و شرایط کشور و نظام اداری تغییر کرده است همچنان ۶۰ درصد پیامدها عیناً نگارش شده است. این سوال به ذهن خطور می‌کند که آیا چارچوب و طرز فکر حاکم بر نتیجه نگرفتن از برنامه‌های قبلی اثرگذار نبوده است و آیا نیاز به تغییر نگرش در نوع طراحی ضرورت پیدا نکرده است؟

3- هرچند تلاش شده است شاخص‌ها و زمان‌بندی مشخصی برای برنامه‌ها در نظر گرفته شود اما برای برخی شاخص‌ها سنجه و زمان‌بندی مناسبی پیش‌بینی نشده است. به عنوان مثال یکی از اقدامات اساسی «انجام اقدامات لازم برای افزایش اثربخشی نظام رسیدگی به تخلفات اداری» است که زمان آن «مستمر» تعیین شده است. سوال این است که با چه سنجه مشخصی می‌توان انجام شدن مناسب آن را سنجید؟ به عنوان نمونه‌ای دیگر، اقدام اساسی «تدوین نظام نوین مدیریتی برای اداره بخش آموزش و پرورش کشور» طبق برنامه دوره اول بنا بوده است در سه‌ماهه اول سال 1394 به اتمام برسد در صورتی که در برنامه دوره دوم این زمان به سال 97 موکول شده است. این نمونه و نمونه‌های مشابهی که تعدادشان کم نیست، نشان‌دهنده عدم دقت تعیین زمان‌بندی است.

4- برنامه‌های تحول اداری به صورت قانون تصویب نمی‌شود و توسط نهادهای نظارتی قابل پیگیری نیستند، به علاوه در مفاد خودشان از سازوکار انگیزشی و قانونی مناسبی که تضمین‌کننده تحقق اهداف باشد بهره نمی‌برند. تا زمانی که بودجه دستگاه‌ها، حقوق و دستمزد کارکنان و ارتقای ایشان به نحو موثری به ارزیابی عملکرد ایشان در برنامه تحول اداری منوط نشود نباید بی‌دلیل انتظار نتیجه داشت.

5- سازمان اداری و استخدامی کشور به عنوان متولی اصلی اصلاح نظام اداری، مسوولیت به ثمر رساندن این برنامه‌ها را بر عهده داشته و دارد. هرچند پیگیری چنین برنامه‌هایی نیازمند حداقلی از ثبات مدیریتی است، نگاه اجمالی به سابقه این سازمان نشان‌دهنده تغییرات متعدد ساختاری در طول زمان است. به نحوی که در بازه‌ای حدود 15 سال5، دو بار سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه با یکدیگر ادغام شده و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را تشکیل داده‌اند و دو بار نیز تفکیک شده‌اند. تغییرات گسترده و متعدد در کنار حجم فعالیت‌های روزمره و تکراری که بر عهده سازمان است، آن را از پرداختن به مسائل بلندمدت از جمله برنامه‌های اصلاح نظام اداری باز می‌دارد.

6- ارزیابی برنامه دوره اول که در شهریور سال 96 توسط سازمان اداری و استخدامی کشور منتشر شده است اجرای شش برنامه از هشت برنامه را «ضعیف» ارزیابی کرده است. به دلیل عدم موفقیت برنامه دوره اول انتظار می‌رفت تغییرات اساسی در برنامه دوره دوم صورت گیرد در حالی که برنامه جدید نیز با همان سبک و سیاق گذشته تدوین شده است. متاسفانه نتایج عملکرد برنامه گذشته به صورت شفاف ارائه نشده است و در برخی موارد مشخص نیست وضعیت فعلی شاخصی که قرار است بهبود یابد در حال حاضر در چه وضعیتی است. این مساله قابلیت بررسی و تحلیل دقیق‌تر را از کارشناسان و پژوهشگران این حوزه سلب می‌کند.

با در نظر گرفتن شرایط موجود و نوع طراحی برنامه جدید -که تفاوت ویژه‌ای چه از نظر چارچوب، چه از نظر نظام انگیزشی و... ندارد- انتظار رسیدن به اهداف بسیار دور از انتظار است. در پایان لازم به ذکر است که چالش‌های متعدد بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و... متاثر از تبعات ناکارآمدی نظامات اداری کشور است که متاسفانه به دلیل ملموس نبودن کمتر مورد توجه قرار گرفته است. تا زمانی که این مساله در نظر سیاستگذاران اولویت کافی پیدا نکند و تدوین برنامه‌های اصلاح و اراده پیاده‌سازی آن به صورت اساسی تغییر نکند، به نتیجه مناسب نخواهیم رسید.