بودجه برای مردم

یکی از سازمان‌های بین‌المللی در زمینه بررسی میزان شفافیت بودجه‌ای در کشورهای مختلف جهان «مشارکت بین‌المللی بودجه‌ای» یا IBP است. این سازمان در قالب پرسش‌‌نامه‌ای اطلاعات و عملکرد کشورها را درباره اسناد بودجه‌ای و انتشار آنها مورد سنجش قرار می‌دهد. بر اساس این اطلاعات می‌توان به میزان شفافیت بودجه‌ای کشورها پی برد. شفافیت بودجه‌ای با هشت معیار مورد سنجش و ارزیابی قرار می‌گیرد (جدول 1). اطلاعات حدود 110 کشور دنیا در گزارش‌های این نهاد گردآوری و منتشر می‌شود.

بر اساس گزارش سال 2017 این سازمان پنج کشور نیوزیلند، آفریقای جنوبی، سوئد، نروژ و گرجستان بالاترین میزان شفافیت را دارند. پس از آن حدود 20 کشور شفافیت بودجه‌ای قابل قبول داشته و برخی کشورها نیز از نظر شفافیت بودجه در مرتبه پایین‌تر و تعدادی از کشورها مانند عربستان یا قطر فاقد هر نوع شفافیت بودجه‌ای هستند. ایران هرچند در فرآیند فوق و تکمیل پرسش‌نامه‌ها مشارکت ندارد اما در مجموع با بررسی معیارهای گفته‌شده در زمره کشورهایی با حداقل اطلاعات در دسترس طبقه‌بندی می‌شود. زیرا به‌جز لایحه و قانون بودجه گزارش‌های دیگری انتشار عام پیدا نمی‌کند. البته این دو سند نیز تنها به صورت پی‌دی‌اف یا عکس منتشر شده و امکان تجزیه و تحلیل سریع و متنوع از نتایج بودجه‌ای را در دسترس قرار نمی‌دهد. وزارت امور اقتصادی و دارایی در ابتدای سال جاری اطلاعاتی را تحت عنوان «گزارش جامع پرداخت‌های نقدی» منتشر کرده است. این گزارش در قالب یک جدول و هفت ستون (شامل ردیف، شماره پرداخت، تاریخ پرداخت، نوع پرداخت، شماره تراکنش، نام دستگاه اجرایی و مبلغ) ارائه شده است. از میان اطلاعات ارائه‌شده به‌جز نوع پرداخت، نام دستگاه اجرایی و مبلغ، بقیه اطلاعات ارزش چندانی برای عموم ندارد. ضمن اینکه «نوع پرداخت» نیز در دو قالب کلی «حقوق و مزایای مستمر» و «سایر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر» تعریف شده است. جدای از اینکه در هیچ‌ کجا از قوانین کشور «هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر» تعریف نشده است، در قانون بودجه سال 1397 نیز برای دستگاه‌های اجرایی یا کمک‌بگیر «هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر» نه تعریف شده و نه اعتباری برای آن در نظر گرفته شده است. همچنین کاربرد این اصطلاح در کنار حقوق و دستمزد این موضوع را به ذهن متبادر می‌کند که سایر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر هزینه‌هایی به‌جز حقوق و دستمزد است، درحالی‌که به نظر نمی‌رسد دستگاه‌های دریافت‌کننده، این اعتبارات (یا بخشی از آن) را صرف حقوق و دستمزد نکنند. جدول در قالب طبقه‌بندی‌های اقتصادی و سایر طبقه‌بندی‌های معروف ارائه نشده است. به عنوان مثال مشخص نیست در مدت مورد اشاره برای امور مختلف مانند آموزش، بهداشت، مسکن، دفاع، امنیت و‌... چه میزان هزینه شده است یا هر یک از دستگاه‌های اجرایی در چه حوزه‌ای فعالیت می‌کنند. فرمت اطلاعات نیز کار استخراج و تجزیه و تحلیل آن را سخت و وقت‌گیر می‌کند. انتظار بر این است که دولت این اطلاعات را در قالب طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای و همچنین «بودجه برای مردم»1 تهیه و منتشر کند. همچنین انتشار اطلاعات در فرمت‌های مختلف (Excel، Word و‌...) مبتنی بر رویه‌های بودجه‌ای شفاف است و دولت نیز باید اطلاعات بودجه‌ای را به فرمت‌های مختلف منتشر کند.

کدام ضرورت؟

وفق ماده 71 قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 پرداخت کمک یا اعانه به افراد و موسسات غیردولتی از محل بودجه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی جز در مواردی که به اقتضای وظایف قانون مربوط ناگزیر از تادیه چنین وجوهی هستند ممنوع است. حضور تعدادی از نهادهای غیردولتی در جدول منتشرشده که به جز بودجه دولت از سایر منابع عمومی یا خصوصی (مانند وجوه شرعی) نیز تامین مالی می‌شوند، حساسیت‌ها را نسبت به منابع مالی این نهادها و گزارش‌ها و حسابرسی آنها افزایش می‌دهد. همچنین دولت توضیح دهد که کدام وظیفه یا چه بخشی از وظایف آن بر زمین مانده و دستگاهی نیز متصدی انجام آن وظیفه یا وظایف نبوده و به ناچار آن وظایف و اعتبارات مربوط را به اشخاص غیردولتی واگذار کرده است.

ارتباط پرداخت‌ها با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد؟

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از سـال 1380 جزو الزامات قانونی دولت در امر بودجه‌ریزی درآمده است. این الزام قانونی هم در بودجه‌های سنواتی و هم برنامه‌های توسعه مرتب تکرار شده است. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به خصوص در چند سال اخیر شاه‌بیت بیانات و صحبت‌های مقامات و به خصوص سازمان برنامه‌وبودجه کشور بوده است. به عنوان مثال رئیس‌جمهور در نشست هم‌اندیشی مدیران دولتی می‌گوید امسال (1397) بناست بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برای برخی دستگاه‌ها اجرایی شود. او می‌گوید: «در این شیوه پول به دستگاه بر مبنای عملکرد می‌دهیم. تاکنون بودجه را بر مبنای کارمند می‌دادیم در این شیوه هرچه کارمند بیشتر شود پول بیشتر می‌شود. محصول را باید مدنظر قرار دهیم. اداره باید چه کار کند. وزارت نیرو چه کار بکند. چقدر نیرو و انرژی در کجا و با چه شرایطی تحویل دهد و چطور باید آب را کنترل کند. باید محصول‌محور باشیم و بودجه‌تان عملیاتی باشد.» در ادامه هم می‌گوید: «قبلاً به وزیر اقتصاد گفتم الان هم می‌گویم پول‌هایی که به دستگاه‌ها می‌دهید در سایت بگذارید. بگذارید مردم بدانند این را به کدام دستگاه دادید. هر دستگاهی چقدر پول مصرف می‌کند و چقدر خدمت ارائه می‌دهد مردم مقایسه کنند.» در جدولی که وزارت اقتصاد منتشر کرده هیچ نشانی از عمل به گفته‌های رئیس‌جمهور نیست. عمل به گفته‌های رئیس‌جمهور به این معناست که گفته شود وظایف دولت چه بوده، کدام وظایف در اولویت بوده است، کدام وظایف را کدام دستگاه‌ها (دولتی یا غیردولتی) انجام داده‌اند، انجام هر وظیفه چه میزان هزینه به خزانه تحمیل کرده، کدام دستگاه بیشتر کار کرده و بیشتر پول گرفته و کدام دستگاه کمتر کار کرده و کمتر پول گرفته، به‌عبارت‌دیگر هر دستگاه چه خدمتی و چه میزان خدمت و با چه هزینه‌ای انجام داده است. همچنین با وجود این همه تبلیغات دولت درباره اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد توضیح داده شود که بودجه سال جاری چه تفاوتی با بودجه سال‌های قبل دارد.

جمع‌بندی

هرچند بودجه‌ریزی ایران در زمره کشورهای با شفافیت پایین طبقه‌بندی می‌شود، اما انتشار اطلاعات تازه از جانب دولت و پیگیری مستمر شهروندان می‌تواند دولت را مجاب به انتشار اطلاعات بودجه‌ای با جزئیات بیشتر (مطابق با استانداردهای بین‌المللی) کند. از سوی دیگر دولت جزئی از بخش عمومی است و شفافیت بخش عمومی مستلزم شفافیت مالی نهادهای دیگر است. انتشار عام صورت‌های مالی از سوی نهادهای غیردولتی مانند نهادهای انقلابی یا نهادهای مذهبی یکی از پازل‌های شفافیت مالی بخش عمومی است که می‌تواند مطالبه مردم نیز باشد. انتشار عام صورت‌های مالی نهادهای غیردولتی که از بودجه دولت نیز تامین مالی می‌شوند، می‌تواند در کنار شفاف‌سازی بودجه‌ریزی دولت، در اولویت اول شفاف‌سازی مالیه بخش عمومی باشد.