خواب زمستانه غول ارزی
بررسی سیاست ارزی آینده در گفت‌وگو با پویا ناظران
پویا ناظران می‌گوید: تلاطم‌های ارزی ناشی از اِشکال در حکمرانی اقتصادی است. به جای آنکه رشد پایه پولی که یکی از ابزارهای لازم برای کنترل نقدینگی و متعاقباً تورم است در کنترل بانک مرکزی باشد، عملاً در اختیار سیاستگذار بودجه‌ای است.
پویا ناظران می‌گوید مدیریت قیمت‌ها در ایران مانند بنا کردن یک شهر معلق است. همه چیز از دور خوب به نظر می‌رسد اما سیاستگذار همیشه باید توان و انرژی زیادی برای ایجاد تعادل در یک شهر نامتعادل هزینه کند. مدیریت قیمت‌ها در سطحی غیر از قیمت تعادلی انرژی زیادی می‌خواهد و به همین دلیل که انرژی زیادی می‌برد پایدار نیست. چراکه اگر ذره‌ای کوتاهی کند خانه‌ها سقوط می‌کنند و زلزله اقتصادی می‌آید. این اقتصاددان می‌گوید 40 سال است داریم با بازار می‌جنگیم و می‌بینیم که پیروز این میدان نیستیم، چرا انرژی و توان را صرف سرمایه‌گذاری و نوآوری و افزایش بهره‌وری نکنیم؟ دولت به قدری انرژی صرف مدیریت قیمت‌ها کرده که توان مدیریت ریزگرد و زلزله و حتی یک برف زمستانی را ندارد. این اقتصادخوانده می‌گوید به جای جنگ با تعادل، بهتر است فکر دیگری کنیم. او می‌گوید بسته سه‌گانه بانک مرکزی برای مدتی بازار را متعادل می‌کند. اما این کار مانند دادن قرص خواب‌آور به غول ارزی است. شاید شش ماه به خواب برود اما رفته‌رفته از پاییز 97 این غول از خواب بلند می‌شود و این بار قدرت تخریب آن به مراتب بیشتر است. بازار ارز مجدداً به حرکت درمی‌آید، بهار 98 زلزله ارزی شدیدتری از ماه‌های اخیر خواهیم داشت. او در بررسی ریشه مشکل می‌گوید مشکل از جانب بانک مرکزی و کارشناسان آن نیست چراکه آنها عامل‌اند. مشکل از سازمان برنامه‌وبودجه است. نهادی که آمر است. به عقیده ناظران مشکل این است که سیاستگذار بودجه‌ای عملاً اختیار پایه پولی را به دست گرفته، که مصداقی از حکمرانی بد اقتصادی است. او پیشنهاد می‌دهد به جای این همه جنگ با تعادل و تلاش برای ایجاد یک بازار غیرمتعادل، سیاستگذاری ارزی را از سیاستگذاری پولی جدا کنیم و دست سازمان برنامه‌وبودجه را از هر دو قطع کنیم. او می‌گوید می‌توان سیاستگذاری ارزی را، پس از یکسری تغییرات اساسنامه‌ای، به صندوق توسعه ملی داد. الزامات این تغییرات و دلایل این اقتصاددان برای چنین کاری را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
هیجانات چند ماه اخیر در بازار ارز به دلیل کاهش نرخ سود در شهریورماه بود یا به خاطر مشکلات ارزی با برخی کشورهای دیگر؟
جهش ارزی در کشور ما مسبوق به سابقه است. در سال ۹۱ و ۹۲ و پیش از آن در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ ما تجربه جهش ارزی را در کشور داشته‌ایم. وقتی یک رویداد به دفعات متعدد و در فواصل زمانی مختلف اتفاق می‌افتد، نمی‌توان یک عامل خاص مانند کاهش نرخ بهره را عامل آن دانست. وقتی یک پدیده به طور مرتب در بازه‌های زمانی گوناگون رخ می‌دهد نشان می‌دهد یک پدیده سیستمی است. پس باید سیستمی به آن نگاه کرد.
پس شما معتقدید تلاطم‌های ارزی ناشی از اقدامات سیاستگذار پولی بوده است؟
نه حتی اشکال سیاستگذاری پولی هم نبوده. یک رده بالاتر از سیاستگذاری پولی؛ معتقدم تلاطم‌های ارزی ناشی از اِشکال در حکمرانی اقتصادی است. بانک مرکزی مسوول سیاستگذاری پولی است و اصلی‌ترین وظیفه آن مهار تورم است. اما به جای آنکه رشد پایه پولی که یکی از ابزارهای لازم برای کنترل نقدینگی و متعاقباً تورم است در کنترل بانک مرکزی باشد، عملاً در اختیار سیاستگذار بودجه‌ای است. یک کانال افزایش پایه پولی تبدیل درآمدهای نفتی به ریال است و دیگری تامین کسری بودجه است. در یک دولت هزینه‌های مسکن مهر از محل پایه پولی تامین شد، و در دولت دیگر جبران زیان سپرده‌گذاران موسسات مالی غیرمجاز از محل پایه پولی تامین شد. تحمیل تسهیلات‌دهی برای خرید تضمینی گندم به بانک‌ها از سوی بانک مرکزی، و سپس تامین منابع آن از طریق اضافه‌برداشت بانک عامل از بانک مرکزی هم که همواره وجود داشته است. اینها تنها نمونه‌هایی از اقداماتی است که سیاستگذار بودجه‌ای با انجام آن بر پایه پولی اثر می‌گذارد. این اقدامات از سوی سیاستگذار بودجه‌ای به بانک مرکزی تحمیل و باعث افزایش پایه پولی شده است. این مشکل حکمرانی اقتصادی است. در این وضعیت نمی‌توان گفت بانک مرکزی مجری سیاستگذاری پولی است. نمودار لگاریتمی پایه پولی در 40 سال گذشته یک خط کم‌وبیش صاف است که با سرعت افزایش یافته است. این یعنی ما اساساً سیاستگذاری پولی نداریم. سیاستگذار بودجه‌ای دست روی پایه پولی گذاشته است. دست گذاشتن سیاستگذار بودجه‌ای روی یکی از ابزارهای کلیدی سیاستگذار پولی، عملکرد این نهادهای اقتصادی را در تعارض قرار داده. تاکید می‌کنم که این مشکل حکمرانی است. اما دخالت سیاستگذار بودجه‌ای بر پایه پولی تبعات زیادی دارد.
چه تبعاتی؟
خط دخالت سیاستگذار بودجه‌ای روی پایه پولی را تشریح می‌کنم تا ببینیم این اقدام چه مشکلاتی در اقتصاد ایجاد می‌کند و حکمرانی بد چه بر سر بازار پولی و مالی کشور می‌آورد. به دلیل دخالت سیاستگذار بودجه‌ای، پایه پولی افزایش می‌یاید و این، منجر به افزایش قیمت‌ها می‌شود. در رسانه‌ها بر سر قیمت کالاهای اساسی هیاهو می‌شود. بانک مرکزی در قدم اول سعی می‌کند با کنترل قیمت ارز هزینه واردات را در سطحی نگه دارد که قیمت‌ها در بازار داخل بیش از حد افزایش نیابد. به طور خلاصه بانک مرکزی می‌خواهد تورم را در سطحی حفظ کند که هیچ تناسبی با رشد پایه پولی ندارد. در این حالت بانک مرکزی به قیمت ارز متوسل می‌شود. اما استفاده از ارز برای مدیریت قیمت‌ها فقط بر کالاها و خدمات قابل تجارت اثر می‌گذارد. پس فشار نقدینگی بیشتر که از محل رشد پایه پولی ایجاد شده، به سمت غیرقابل تجارت‌ها مانند بخش مسکن می‌رود. در مرحله بعد برای مهار قیمت غیرقابل تجارت‌ها، بانک مرکزی چون نمی‌تواند رشد پایه پولی را مدیریت کند نقدینگی را تبدیل به شبه‌پول می‌کند. نشانه آن هم اینکه نسبت شبه‌پول به پول که در دولت‌های قبل در حد 3 و 4 بود و در آمریکا هم حدود 4 تا 5 /4 در نوسان است، در چهار سال اخیر ناگهان در کشور ما به بالای 7 رسید. بانک مرکزی در قدم سوم برای مدیریت نسبت شبه‌پول با پول باید نرخ سود سپرده بانک‌ها را بالا نگه دارد و این کار را با کنترل نرخ سود بازار بین‌بانکی انجام می‌دهد. بانک مرکزی با وضع نرخ سود تنبیهی برای اضافه‌برداشت، نرخ سود بازار بین‌بانکی را افزایش می‌دهد که عملاً سبب می‌شود نرخ سود سپرده بانکی بالا برود. اما افزایش نرخ سود سپرده بانکی هزینه بانک‌ها را بالا می‌برد. این مساله از یک طرف زیان بانک‌ها را افزایش می‌دهد، و از طرف دیگر تامین مالی بنگاه‌ها را گران می‌کند. با گران شدن تامین مالی بنگاه‌ها، بانک مرکزی در فشار قرار می‌گیرد تا رونق اقتصادی ایجاد کند. مشخصاً از بانک مرکزی خواسته می‌شود هزینه تامین مالی بنگاه‌ها را پایین بیاورد. این در حالی است که کارکرد بانک مرکزی کنترل سطح تورم است نه ایجاد رشد اقتصادی. کارکرد بانک مرکزی نظم دادن به رابطه وجه واقعی اقتصاد کلان و وجه اسمی اقتصاد کلان است، و نه اثرگذاری بر وجه واقعی اقتصاد کلان. اما زمانی که سازمان برنامه پایه پولی را در دست می‌گیرد، مسوولیت رشد وجه واقعی اقتصاد کلان بر دوش بانک مرکزی می‌افتد. اینها همه از حکمرانی بد اقتصادی ناشی می‌شود. پس بانک مرکزی ناگزیر می‌شود نرخ سود را پایین بیاورد. کاهش نرخ سود در بازار این انتظار را ایجاد می‌کند که بخشی از نقدینگی از شبه‌پول خارج شود. با توجه به حجم مسکن خالی که در اقتصاد داریم فشار نقدینگی سر از بازار ارز درمی‌آورد.
پس شما معتقدید فنر ارزی دروغ نیست بلکه این فنر وجود دارد و واقعاً جمع شده است؟
بگذارید پیش‌فرضی طرح کنم: «وضع اقتصاد باید پایدار باشد.» قیمت‌ها در یک اقتصاد پایدار باید همواره به گونه‌ای باشند که شرایط پایدار ایجاد شود. اگر این پیش‌فرض را نپذیریم نمی‌توان درباره بود و نبود این فنر بحث کرد. اگر این را بپذیریم، الزاماً بایستی قیمت‌های تعادلی و غیردستوری را نیز بپذیریم. آنچه در اقتصاد قیمت‌های تعادلی خوانده می‌شود، قیمت‌هایی است که عرضه و تقاضا را در یک وضع پایدار قرار می‌دهد. سیاستگذاری اقتصادی در ایران مانند ساختن یک شهر معلق است. معماری گفته اگر همه خانه‌ها در شهر معلق باشد خیلی زیباست. اما معلق نگه داشتن خانه‌ها انرژی زیادی می‌خواهد. زیرا برای هر خانه باید یک موتور جت تعبیه کرد، و سوخت زیادی صرف کرد تا خانه در فضا معلق بماند. اگر سوخت موتورها تمام شود همه خانه‌ها می‌ریزند و صدمه می‌بینند؛ انگار در شهر زلزله آمده. مدیریت قیمت‌ها در سطحی غیر از قیمت تعادلی انرژی زیادی می‌خواهد، چون مثل ساختن شهر معلق است، و به همین دلیل که انرژی زیادی می‌برد، در یک شرایط پایدار نیست. وقتی بانک مرکزی می‌خواهد تورم را در سطحی نگه دارد که با رشد پایه پولی هماهنگی ندارد، وقتی می‌خواهد قیمت ارز را در نقطه‌ای دورتر از نقطه تعادلی حفظ کند یا نرخ بهره را در سطحی نگه دارد که با سطح تورم نمی‌خواند باید انرژی زیادی صرف کند. در چهار سال گذشته بانک مرکزی انرژی هنگفتی مصرف کرد تا اثر رشد پایه پولی بر ارز را جبران کند به این امید که قیمت ارز در سطح غیرتعادلی بماند. با کاهش نرخ بهره در شهریور، بانک مرکزی ناگزیر شد سرعت موتورهای جت را بالا ببرد تا وضع غیرتعادلی حفظ شود.
چگونه سرعت جت را بالا می‌برد؟
سوخت بیشتری تزریق می‌کنند. یعنی مدام منابع مالی به بازار تزریق می‌کنند. ارز را زیر قیمت در بازار می‌فروشند. اما بعد با اختلال در بازار حواله ارزی عملاً جریان سوخت مختل شد و ناگهان تعادل‌ها به هم خورد و بنای اقتصادی فرو ریخت. اختلال در جریان انرژی معلق نگه داشتن بازار، باعث رقم خوردن زلزله ارزی ماه‌های اخیر بود. اگر بازار ارز از ابتدا روی زمین ساخته شده بود، یعنی در قیمت‌های تعادلی بود، آسیب‌پذیری کمتری می‌داشت. در چند سال اخیر ما زلزله‌های متعدد ارزی را تجربه کرده‌ایم. افرادی که از اقتصاد مقاومتی یا اقتصاد توسعه‌گرا نتیجه می‌گیرند که قیمت‌ها باید مدیریت شود، منظورشان این است که قیمت‌ها باید در نقطه غیرتعادلی حفظ شوند. مشخص‌تر، ادعایشان این است که دولت باید درآمد نفتی را صرف ساختن شهر معلق کند. سوال من این است که چرا این همه منابع حاصل از فروش نفت را باید صرف جنگ با تعادل بازار کنیم؟ 40 سال است داریم با بازار می‌جنگیم و می‌بینیم که پیروز این میدان نیستیم، چرا انرژی و توان را صرف سرمایه‌گذاری و نوآوری و افزایش بهره‌وری نکنیم؟ دولتی که منابعش را مصروف مدیریت قیمت‌ها می‌کند، منابع کافی برای مدیریت بحران‌ها ندارد. دولت به قدری انرژی صرف مدیریت قیمت‌ها کرده که توان مدیریت ریزگرد و زلزله و حتی یک برف زمستانی را ندارد. کسانی که بحث از دروغ بودن فنر ارزی می‌کنند، در واقع این پیش‌فرض را که اقتصاد باید در وضع پایدار باشد نمی‌پذیرند. بدون این پیش‌فرض بحث بر سر قیمت ارزی به جایی نمی‌رسد. عملاً، لازمه اجرای تجویز این افراد صرف منابع نفتی برای حفظ وضعیت غیرتعادلی اقتصاد ماست. با کسانی که چنین نگاهی دارند نمی‌توان بر سر چگونگی قیمت ارز بحث کرد.
آیا تصمیم‌های سه‌گانه‌ای که بانک مرکزی ابلاغ کرد تعادل را به بازار برمی‌گرداند؟
ارزیابی من این است که تعادل را برنمی‌گرداند اما ثبات را برمی‌گرداند.
فرق تعادل و ثبات در اینجا چیست؟
تعادل پایدار است اما ثبات می‌تواند موقت باشد. تصمیم‌های سه‌گانه در افق چند ماه آینده بازار را آرام می‌کند اما رفته‌رفته از پاییز ۹۷ بازار ارز مجدداً به حرکت درمی‌آید، بهار ۹۸ زلزله ارزی شدیدتری از ماه‌های اخیر خواهیم داشت. رقم هفت هزار تومان برای یک دلار در سال ۹۸ محتمل است.
بر چه مبنایی ارز هفت هزارتومانی را پیش‌بینی می‌کنید؟
در یک سال آینده چند چالش جدی بروز خواهند کرد. یک چالش، مشکل ترازنامه بانک‌هاست. چند سال است که بانک‌ها دارایی‌های موهومی ثبت کرده‌اند و رفته‌رفته وهم موجود در سمت دارایی ترازنامه بانک‌ها در قالب زیان در حال بروز است. بروز زیان در سال آینده تشدید خواهد شد. در قالب یکی از این تصمیمات سه‌گانه، بانک‌ها سود سپرده ۲۰درصدی اعطا می‌کنند. اعطای چنین سودی از یک طرف عامل زیان بیشتر بانک‌ها، و متعاقباً اضافه‌برداشت از بانک مرکزی، و از این‌رو افزایش پایه پولی می‌شود، که ما را به نقطه بحران بانکی نزدیک‌تر می‌کند. از طرف دیگر، اعطای سود ۲0درصدی، بدین معنی است که در اسفند ۹۷ و در سررسید این اوراق، حجم نقدینگی که در بازار به دنبال راهی برای فرار از تورم می‌‌گردد از امروز هم بیشتر خواهد بود. این یک دلیل است که می‌توان بر اساس آن انتظار افزایش قیمت ارز را داشت. دومین دلیل عقود ارز پایه است. نرخ بهره یک‌ساله دلار در آمریکا دو درصد و نرخ بهره یورو منفی است. بانک‌های ایرانی چگونه می‌خواهند چهار درصد روی این عقود ارزی سود کنند؟ در حالی که معاملات ارزی برای بانک مرکزی ما اینقدر دشوار است، چگونه بانک‌های ما می‌خواهند ارز را در جهان سرمایه‌گذاری و چهار درصد هم روی آن سود کنند؟ معلوم است که ریال خریداران عقود ارز پایه تبدیل به ارز نخواهد شد بلکه کل ریسک رشد ارزی را بانک و ترازنامه بانک خواهد پذیرفت. شهریور ۹۷، سررسید قراردادهایی است که در یک هفته اول شهریور سال ۹۶، و با نرخ سود بالا، تجدید قرارداد شدند. شهریور ۹۷، حجم قابل توجهی از نقدینگی وارد بازار می‌شود. تحت تاثیر آن نقدینگی، رشد ۲۰ درصدی قیمت ارز غیرقابل تصور نیست. میزان نقدینگی که حدود زمستان ۹۶ وارد بازار شد و بخشی از رشد ارزی را رقم زد به مراتب کمتر از نقدینگی است که شهریور ۹۷ آزاد می‌شود. اگر رشد ۲۰درصدی ارزی داشته باشیم، بانک‌هایی که در ارز سرمایه‌گذاری نکرده بودند باید از محل منابع ریالی خود سود ۲۴درصدی بدهند. از آنجا که بانک‌ها همین الان هم زیان‌ده هستند، این سود را بانک مرکزی از کانال اضافه‌برداشت خواهد داد که این پایه پولی را افزایش می‌دهد که خود منجر به افزایش نقدینگی و کاهش بیشتر ارزش ریال می‌شود. در این مقطع، در تلاش برای مهار آثار تورمی کاهش ارزش ریال، بانک مرکزی ناگزیر می‌شود به ذخایر خود متوسل شود تا افزایش نقدینگی را مدیریت کند.
آیا به نظر شما در آن مقطع بانک مرکزی می‌تواند نقدینگی را کنترل کند؟
خوشبینانه فرض کنیم در سال ۹۷ ارز رشد ۲۰درصدی را تجربه نکند، بلکه فقط از رقم ۴۹۰۰ تومان پیش از تصمیمات سه‌گانه، به محدوده ۵۴۰۰ تومان برسد. در این صورت آن دسته از افرادی که در قالب تصمیم‌های سه‌گانه بانک مرکزی، هفته گذشته سکه یک میلیون و 300 هزار میلیون تومانی پیش‌خرید کرده‌اند ۳۵ درصد سود کرده‌اند. این سود آنها از محل زیان بانک مرکزی بر ذخایر طلای خود محقق می‌شود. یعنی به خاطر تصمیم سوم بسته، که فروش ارزان سکه بود، سال آینده ذخایر بانک مرکزی ضعیف‌تر از سطح کنونی خواهد بود. بانک مرکزی ضعیف دیگر نمی‌تواند با سیل نقدینگی که بخشی از آن شهریور ۹۷ و بخشی اسفند ۹۷ به درون اقتصاد وارد می‌شود، مقابله کند. با کنار هم گذاشتن اثر سپرده ۲0 درصد بر پایه پولی، اثر عقود ارز پایه بر پایه پولی، نقدینگی آزادشده در شهریور ۹۷ و کاهش ذخایر بانک مرکزی، تخمین من از قیمت دلار در سال ۹۸، بیش از 6 هزار تومان است.
پس از نظر شما اقدام بانک مرکزی برای مدیریت بازار ارز اشتباه بود؟
اگر بپذیریم که اقتصاد باید در وضع پایدار باشد می‌بینیم راه‌حل بانک مرکزی موقتی است. بانک مرکزی برای اسفند ۹۷ برنامه‌ای ندارد. تصمیم‌های سه‌گانه بازار ارز را وارد یک شرایط پایدار نکرد، بلکه مصداق «از این ستون به آن ستون فرج است» بود. در واقع بانک مرکزی یک غذای پرکالری خوشمزه فراهم کرد و در آن داروی خواب‌آور ریخت و جلوی غول ارزی گذاشت. غول ارزی این غذا را بلعید و به خواب رفت. اما سال آینده وقتی بعد از جذب این غذای پرکالری بیدار شود قدرت تخریب آن به مراتب بیشتر است. البته من می‌گویم بانک مرکزی، اما باید اذعان کنم که در بحران ارزی نقش بانک مرکزی در حد عاملیت است. اما مقصر اصلی سازمان برنامه است که نقش آمریت را ایفا می‌کند. از حیث جایگاه حقوقی‌اش، بانک مرکزی تصمیمات را ابلاغ و اجرا کرد، اما در سایه اشکال اساسی در حکمرانی اقتصادی، این سازمان برنامه بود که بانک مرکزی را در شرایطی قرار داد که ناگزیر به این کار شد. آنکه شایسته سرزنش است، بدنه کارشناسی و هیات عامل بانک مرکزی نیست. بلکه باید مشکل را از ریشه درست کرد و آن قطع‌ید سازمان برنامه‌وبودجه از ابزارهای سیاستگذاری پولی و ارزی است.
اما اگر بانک مرکزی چه در مقام عامل و چه در مقام آمر، این کار را نمی‌کرد اقتصاد ما دچار شوک شدیدی نمی‌شد؟ ما در سال ۹۱ هم تجربه جهش ارزی و شوک رکودی ناشی از آن را داشتیم. فکر نمی‌کنید اگر بانک مرکزی این اقدام را نمی‌کرد ما دچار رکود می‌شدیم؟
نه بدان شدت. اولاً به قدری نرخ ارز در طول دهه ۸۰ از قیمت تعادلی دور شده بود که وقتی در سال ۹۱ قیمت ارز تعادلی شد، ما با رشد ۳۰۰درصدی در قیمت ارز مواجه شدیم. رشد قیمت ارز در ماه‌های اخیر حدود ۳۰ درصد بود. با توجه به رشد کل‌های پولی و دیگر شاخص‌های اقتصاد کلان در چهار سال اخیر، نرخ ارز تا پیش از تصمیمات سه‌گانه احتمالاً ۲۰ درصد تا نقطه تعادلی فاصله داشت. بخشی از رکود عمیق سال ۹۱ ناشی از شدت تحریم بود و بخشی هم ناشی از رشد ۳۰۰درصدی ارز. یک جهش ۳۰درصدی ارزی، بدون تحریم‌ها، یک اثر اقتصادی قابل مقایسه با سال ۹۱ و ۹۲ نمی‌داشت. در ثانی، به همان دلیل که ساختن شهر معلق هزینه دارد، انحراف از قیمت تعادلی نیز هزینه دارد و استمرار در انحراف از تعادل هزینه بیشتری دارد. ایده‌آل این بود که در همه سال‌های گذشته به تدریج و با شیب ملایم قیمت ارز را در نقطه تعادل نگه می‌داشتیم. قبل از ابلاغ تصمیم‌های سه‌گانه ما حدود ۲۰ درصد با قیمت تعادل فاصله داشتیم اما الان این فاصله ۳۰درصدی شده و احتمالاً تصمیم و اراده بانک مرکزی بر این است که قیمت امروز ارز را تا جایی که می‌تواند حفظ کند. با رشد کل‌های پولی در سال ۹۷، این یعنی فاصله ۳0 درصد کنونی با فاصله تعادلی بیشتر می‌شود و همین ناپایداری این شهر معلق را افزایش می‌دهد. استمرار فاصله بین قیمت واقعی و قیمت تعادلی، نوعی هزینه است.
مشخصاً راهکار شما برای حل ریشه‌ای مشکل ارزی کشور چیست؟
ریشه حل مشکل در اصلاح حکمرانی اقتصادی است. مشخصاً دو نکته را باید عنوان کنم: ۱- مستقل کردن سیاستگذاری پولی از سیاستگذاری بودجه‌ای و ۲-مستقل کردن سیاستگذاری ارزی از هر دوی اینها. در مورد استقلال سیاستگذاری پولی از سیاستگذاری بودجه‌ای در علم اقتصاد به قدر کافی کار شده و به قدری مقاله داریم که نیازی به توضیح نیست. اما چون در اقتصادهای توسعه‌یافته دولت درآمد ارزی ندارد و جریان آزاد سرمایه برقرار است نیازی به سیاستگذاری ارزی نیست، و طبعاً به ویژگی‌های حکمرانی در سیاستگذاری ارزی کمتر پرداخته شده است. بانک مرکزی به‌عنوان مجری سیاستگذاری پولی مسوول مهار تورم است. من می‌خواهم استدلال کنم این مسوولیت با سیاستگذاری ارزی بهینه در تعارض قرار می‌گیرد. برای تشریح این مساله اول باید ویژگی سیاستگذاری ارزی بهینه را تشریح کنم. یک سیاستگذاری ارزی زمانی پایدار است که تراز تجاری پایدار باشد. این در چارچوب همان فلسفه است که یک اقتصاد باید در وضع پایدار باشد. یکی از مصادیق پایداری، تراز تجاری پایدار است و این یعنی تراز تجاری که نه خیلی مثبت باشد و نه خیلی منفی. یک سیاستگذاری ارزی باید چنین وضعی را مورد هدف قرار دهد.
من همینجا یک سوال دارم. تراز تجاری آمریکا به‌شدت منفی است. چرا سیاست ارزی آمریکا ناپایدار نیست؟
اولاً نیمی از تراز تجاری آمریکا ناشی از Transfer Pricing است. مثلاً اپل وقتی یک آی‌فون را در آمریکا طراحی و در چین تولید می‌کند و در آمریکا می‌فروشد باید برای طراحی، ساخت و فروش آی‌فون قیمت تعیین کند. از این قیمت‌ها برای تخصیص هزینه و درآمد به اپلِ آمریکا و اپلِ چین استفاده می‌شود. به خاطر قوانین مالیاتی آمریکا وقتی سود به دفتر اپل در خارج از آمریکا تعلق بگیرد، اپل آمریکا می‌تواند پرداخت مالیات را تا بی‌نهایت عقب بیندازد. در نتیجه اپل انگیزه دارد هزینه خرید آی‌فون از طریق اپل آمریکا از اپل چین را بالا تخمین بزند، تا بخشی از سود از مالیات آمریکا معاف شود. نیمی از تراز تجاری منفی آمریکا به خاطر این کلک مالیاتی است. فقط اپل این کار را نمی‌کند. همه شرکت‌های فراملیتی آمریکا این کار را می‌کنند. نیمی از تراز تجاری منفی آمریکا ربطی به کالای واقعی ندارد. اتفاقاً یکی از ویژگی‌های قانون جدید مالیاتی که دو ماه پیش در آمریکا تصویب شد اصلاح این انگیزه بد است، و احتمالاً در سال‌های آینده شاهد کاهش شدید نیمی از تراز تجاری آمریکا خواهیم بود. نه این تراز تجاری خیلی منفی کنونی واقعی است و نه کاهش در قدر مطلق تراز تجاری آمریکا در سال‌های آینده، چراکه هیچ‌کدام به خاطر کالا و خدمات واقعی که از مرز عبور می‌کنند نیست. خلاصه نیمی از تراز تجاری منفی آمریکا به خاطر بازی با ارقام حسابداری است و نیمی دیگر تراز تجاری آمریکا به خاطر هژمونی پولی دلار است که مشمول حال ریال ما نمی‌شود. از این‌رو نباید شرایط آمریکا را با ایران مقایسه کنیم.
خب اگر شرایط ما قابل مقایسه نیست، این یعنی ما می‌توانیم بازار آزاد ارز داشته باشیم یا نه؟
نه، نمی‌توانیم بازار آزاد ارز داشته باشیم. به‌طور کلی یک بازار فقط در عدم حضور شکست بازارها بهینه است و ما یک شکست بازار داریم. بدون رفع آن شکست بازار، نمی‌توانیم بازار آزاد ارز را شکل دهیم.
شکست بازار ما چیست؟
بزرگ‌ترین عرضه‌کننده ارز در کشور ما بانک مرکزی است که سهم دولت از ارز نفتی را به فروش می‌رساند. بانک مرکزی در بازار ارز قدرت قیمت‌گذاری دارد و این به معنی شکست بازار است. وجود این شکست بازار یعنی در یک بازار آزاد نمی‌توانیم به نرخ‌های بهینه برسیم. قبل از اینکه بخواهیم بازار را تشکیل دهیم باید به این شکست بازار بیشتر فکر کنیم. ما می‌دانیم که نرخ مطلوب ارز نرخی است که اقتصاد را در حالت پایدار قرار می‌دهد و مشخصاً وجهی از اقتصاد که ارز بر آن تاثیر می‌گذارد وجه تجارت خارجی است. پایداری در تجارت خارجی به این معنی است که یک تراز تجاری پایدار برقرار باشد.
منظور شما از تراز تجاری پایدار این است که صادرات و واردات مساوی باشد یا صادرات غیرنفتی با واردات مساوی باشد؟
هیچ‌کدام. منظور من این است که واردات از صادرات تجدیدپذیرها پیشی نگیرد. صادرات تجدیدپذیرها به این نحو محاسبه می‌شود که صادرات کل -نفتی و غیرنفتی- را مشاهده می‌کنیم و سپس ارزش کالای تجدیدناپذیر تولید‌شده اعم از نفت، سنگ‌آهن، سنگ مس، طلای استخراج‌شده از معادن و... را که در کالاهای صادراتی به کار رفته بود از ارزش کل صادرات کسر می‌کنیم. حاصل ارزش صادرات تجدیدپذیر است. اطلاعات موجود در شاخص صادرات تجدیدپذیرها دقیق‌تر و قابل تحلیل‌تر از شاخص صادرات غیرنفتی است. مگر گاز طبیعی با نفت چه فرقی دارد که ما گاز را در زمره صادرات غیرنفتی به حساب می‌آوریم؟ شاخص صادرات غیرنفتی شاخص گمراه‌کننده‌ای است. من می‌خواهم پیش‌فرض بگیرم که تنها شرایط پایدار ارزی شرایطی است که در آن واردات از صادرات تجدیدپذیرها پیشی نگیرد.
پس یعنی شما می‌گویید بانک مرکزی تراز تجاری بر مبنای صادرات تجدیدپذیرها را ملاک قرار دهد برای عرضه ارز در بازار، و دیگر از ارز برای مدیریت قیمت‌های اسمی داخلی یا به عبارتی مهار تورم استفاده نکند؟
مشکل همین‌جاست که بانک مرکزی چون مسوولیت تورم را بر عهده دارد نمی‌تواند مسوولیت تراز تجاری را هم داشته باشد. بانک مرکزی نمی‌تواند هم سیاستگذار پولی باشد و هم سیاستگذار ارزی. ریشه مشکل، در تعارض بین ابزار و وظایف سیاستگذار پولی و سیاستگذار ارزی است. ما یک بحث تعارض منافع داریم که متوجه افراد است و یک بحث تعارض وظایف داریم که متوجه نهادهاست. تعارض منافع می‌گوید افراد نباید در سمت‌ها و موقعیت‌هایی باشند که منافع متعارض داشته باشند؛ که اگر چنان سمت‌هایی داشته باشند، یکی از این منافع را بر دیگری ترجیح می‌دهند و زیان آن متوجه مسوولیت دیگران می‌شود. اما در مطالعه حکمرانی، درباره نهادها هم نوعی تعارض داریم و آن تعارض وظایف است. اگر نهادی دو وظیفه مختلف اما متعارض داشته باشد، استفاده از ابزارهای یک وظیفه در جهت اجرای وظیفه دیگر، منجر به عدم بهینگی می‌شود. مشخصاً در بحث سیاستگذاری پولی و ارزی ما مشکل تعارض وظایف بروز کرده است.
چگونه چنین اتفاقی افتاده است؟ توضیح بیشتری بدهید.
بانک مرکزی وظیفه مهار تورم را دارد. ارز غیرتعادلی می‌تواند تورم را پایین نگه دارد. این توان ارز اگرچه ناپایدار است اما بانک مرکزی را وسوسه می‌کند که از آن به‌عنوان یک ابزار استفاده کند. همان‌گونه که سیاستگذار بودجه‌ای و سیاستگذار پولی در تعارض وظایف قرار دارند و باید مستقل از هم باشند، سیاستگذاری پولی و ارزی هم در تعارض وظایف قرار می‌گیرند. در صورت داشتن درآمد ارزی، حفظ تورم در سطح پایین می‌تواند در تعارض با حفظ تراز تجاری قرار بگیرد. از این‌رو این وظایف بایستی به دو نهاد مستقل اعطا شوند. مطابق قانون 5 /14 درصد درآمد نفتی سهم شرکت ملی نفت است. مازاد بر این رقم وارد خزانه می‌شود. البته بخشی به صندوق توسعه ملی می‌رود. پیشنهاد من این است که مازاد 5 /14 درصد نباید مستقیم به دولت داده شود. راهکاری که من پیشنهاد می‌کنم این است که کل مازاد بر آن 5 /14 درصد وارد صندوق دیگری شود. در بلندمدت وظیفه این صندوق این باشد که با سه ابزار تراز تجاری را مدیریت کند. اول اعطای تسهیلات ارزی به تجار ایرانی، دوم سرمایه‌گذاری ارزی در خارج از کشور و سوم فروش ارز در ازای دریافت ریال.
در این حالت، سیاستگذار پولی مسوول مدیریت کردن رابطه بین بخش واقعی اقتصاد و بخش اسمی اقتصاد کلان می‌شود؛ و سیاستگذار ارزی مسوول مدیریت نسبت واردات به صادرات تجدیدپذیر، و در واقع وجه تجارت خارجی اقتصاد کلان می‌شود.
آیا این دو نهاد اثر سیاست‌های همدیگر را خنثی نمی‌کنند؟
نه. چون ابزارها را تفکیک می‌کنیم و اجازه نمی‌دهیم ابزارهای پولی و ارزی در وظایف متعارض به کار بروند. مشکل قبلی همین بود. اما با این تفکیک می‌توانیم به یک حاصل بهینه برسیم. در اقتصاد یک فرمول داریم به نام Covered Interest Rate Parity که نشان می‌دهد نسبت بین قیمت ارز آتی به ارز spot مساوی با نسبت نرخ بهره دو کشور است. نرخ بهره هم مجموع بهره واقعی به علاوه تورم انتظاری است. سیاستگذار پولی با مدیریت پایه پولی و کنترل نرخ بهره بین‌بانکی مسوول مدیریت تورم انتظاری است. در حالی که سیاستگذار ارزی با مدیریت کردن عرضه ارز، در واقع بر نرخ ارزش افزوده سرمایه در تولید اقتصادی اثر می‌گذارد که نرخ بهره واقعی (غیراسمی) بلندمدت را متاثر می‌کند. تسهیلات ارزی بر میزان سرمایه‌گذاری که صورت می‌گیرد اثر می‌گذارد و سرمایه‌گذاری بر انتهای بلندمدت yield curve اثر می‌گذارد. در واقع سیاستگذار پولی با مدیریت غیردستوری انتهای کوتاه‌مدت yield curve می‌تواند بر انتظارات تورمی اثر بگذارد و سیاستگذار ارزی با مدیریت کردن غیردستوری بازار ارز، بر نسبت بین سرمایه‌گذاری صادرات‌محور و مصرف کالای وارداتی اثر می‌گذارد که به نوبه خود بر انتهای بلندمدت real yield curve اثر می‌گذارد. از این جهت، این دو نهاد سیاستگذاری همدیگر را خنثی نمی‌کنند.
پس شما معتقدید باید نهاد جدیدی تشکیل دهیم که مجری سیاستگذاری ارزی باشد؟
تاکید من این است که بانک مرکزی وظیفه سیاستگذاری ارزی نداشته باشد. اما اینکه چه کسی و کدام نهاد سیاستگذار ارزی باشد، قابل بحث است. اینکه آیا نهاد جدیدی برای این کار تاسیس کنیم یا از نهادهای موجود استفاده کنیم، قابل بحث است. مثلاً قابل تصور است که با اعمال یکسری تغییرات در اساسنامه صندوق توسعه ملی، ساختار آن را قدری عوض کنیم که بتواند این نقش را ایفا کند. بدیهی است که صندوق توسعه ملی در شکل امروزی خود نمی‌تواند این وظیفه را ایفا کند. صندوق توسعه ملی، در چارچوب اساسنامه کنونی، نه ابزارهای لازم را دارد و نه مسوولیت پایدار کردن تراز تجاری را دارد. اما صندوق توسعه ملی در مقایسه با دیگر نهادهای موجود، نزدیک‌ترین نهاد به شکل مطلوب برای سیاستگذار ارز است.
پس می‌توان این پیشنهاد را بررسی کرد که با اعمال اصلاحاتی در اساسنامه صندوق توسعه ملی او را به نهادی تبدیل کنیم که مجری سیاستگذاری‌های ارزی باشد. بین ابزارهای سیاستگذاری ارزی و کارکرد کنونی صندوق توسعه ملی همپوشانی قابل توجهی وجود دارد. یکی از ابزارهای سیاستگذاری ارزی، سرمایه‌گذاری منابع ارزی در خارج از کشور، و ابزار دیگر اعطای تسهیلات ارزی است، و هر دو اینها کارکرد کنونی صندوق توسعه ملی هستند. منتها هدف صندوق توسعه ملی حفظ تراز تجاری نیست، اساسنامه او را موظف به ریالی کردن ۲0 درصد ورودی‌ا‌ش کرده است حال آنکه برای سیاستگذاری ارزی تبدیل ریال بایستی ابزار قابل کنترلی باشد، و از همه مهم‌تر، صندوق توسعه ملی زیر نظر سیاستگذار بودجه‌ای است حال آنکه سیاستگذار ارزی باید از سیاستگذاری بودجه‌ای مستقل باشد.
اگر درآمد دلاری نفت را از دولت بگیریم دولت تضعیف نمی‌شود؟
دولت قدرت اخذ مالیات دارد که ورای هر قدرت دیگری است. منتها امروز دولت به ارز معتاد شده. از این‌رو به دوران گذاری برای ترک اعتیاد ارزی دولت نیاز داریم. بعد از تشکیل نهاد سیاستگذار ارزی به یک دوران گذار 10ساله نیاز داریم که در آن بودجه از ارز مستقل شود. مشخصاً می‌توان این‌گونه پیشنهاد داد که هر سال 5 /85 درصد درآمد نفتی، سهم مازاد بر سهم شرکت نفت، در اختیار صندوق سیاستگذار ارزی قرار بگیرد. منتها فارغ از میزان مطلق سالانه ورودی صندوق، رقم ثابتی از ارز هر سال در اختیار دولت قرار گیرد. درآمد امروز دولت از ارز نفتی بعد از کسر سهم شرکت ملی نفت و کسر سهم صندوق توسعه ملی، حدوداً 50 میلیارد دلار است. در دوران گذار، سیاستگذار ارزی فارغ از قیمت جهانی نفت، در سال اول ماهی چهار میلیارد دلار از درآمد ارزی را به دولت می‌دهد، پس از آن هر سال این نهاد ۴۰۰ میلیون دلار از سهم ماهانه ارزی دولت کاهش می‌دهد تا سهم ارزی دولت ظرف یک دهه به صفر برسد. به این ترتیب سیاستگذار بودجه‌ای یک فرصت 10ساله دارد که به تدریج بودجه خود را صرفاً بر اساس مالیات تنظیم کند. دولتی که اجازه اخذ مالیات داشته باشد دولت قوی است و نیاز به درآمدی بیشتر از مالیات ندارد. الان این همه دولت در دنیا بدون درآمد نفتی، و صرفاً با درآمد مالیاتی، خیلی قوی و موفق دارند کشورشان را اداره می‌کنند.
شما می‌دانید که مدت‌هاست مساله اقتصاد مقاومتی در ایران باب شده و همه پیشنهادات بر این اساس سنجیده می‌شود که چقدر در راستای اقتصاد مقاومتی است. آیا این پیشنهاد شما با اقتصاد مقاومتی همخوانی دارد؟
دقیقاً فایده سیاستگذاری ارزی مستقل، کسب هدف اقتصاد مقاومتی است. مگر یک هدف مهم اقتصاد مقاومتی کاهش اتکا به واردات نیست؟ مگر تولید دانش‌بنیان از ویژگی‌های اقتصاد مقاومتی نیست؟ در حال حاضر واردات ما خیلی بیشتر از صادرات تجدیدپذیر است. بخشی از آن به خاطر سهم ارزش نفت، گاز، سنگ‌آهن، سنگ‌های تزیینی و... از صادرات است که همگی تجدیدناپذیرند. به خاطر سهم اینها از سهم صادرات کل کشور است که تراز تجاری مورد نظر ما منفی است. این نهاد سیاستگذاری ارزی، به خاطر هدفی که برای آن تعیین شده، عملاً مشوق افزایش بهره‌وری، تولید دانش‌بنیان، ایجاد ارزش‌افزوده در داخل کشور و افزایش اتکا به تولید داخل خواهد بود تا بتواند هدف تراز تجاری را ایفا کند. از این‌رو به نظر من این مساله با اهداف کلی اقتصاد مقاومتی همخوان است. اختلاف‌نظری که من با طرفداران اقتصاد مقاومتی دارم این است که استنباطی که آنها از اقتصاد مقاومتی دارند مدیریت قیمت‌هاست. در صورتی که راه حصول اقتصاد مقاومتی اصلاح و به تعادل رساندن قیمت‌هاست. به نحوی که اقتصاد به پایداری برسد از جمله در تراز تجاری.
ما اگر این نهاد یا صندوق سیاستگذاری ارزی را تاسیس کردیم و تمام این مدل را اجرا کردیم، دیگر به ابزارهای مالی ارزی در بورس کالا نیاز نخواهیم داشت؟
برعکس نیاز خواهیم داشت. بازار ارزی که مشتقات ارزی در آن عرضه شود حتماً باید شکل بگیرد تا بساط دلالی ارز در سبزه‌میدان جمع شود. دلالی ارز در سبزه‌میدان یا در زیرزمین طلافروش‌ها با بگیروببند و با نیروی انتظامی جمع نمی‌شود. هرگاه بازار متشکلی ایجاد شد، آن بازار خود به خود جمع می‌شود. منتها الان و امروز اگر ما این بازار را شکل دهیم به خاطر قدرت بازار بانک مرکزی در عرضه ارز، این بازار دچار شکست بازار خواهد بود و به قیمت غیربهینه‌ای می‌رسد. ما باید اول عامل شکست بازار را رفع کنیم -با تشکیل نهاد سیاستگذاری ارزی- و بعد می‌توانیم بازار ارز را در بورس تشکیل دهیم. به این بازار نیاز خواهیم داشت چراکه نهاد سیاستگذاری ارزی از این بازار استفاده می‌کند تا به روش‌های غیردستوری و با مدیریت عرضه ارز، بازار را مدیریت کند تا تراز تجاری هدف محقق شود.
اگر بخواهیم جمع‌بندی کنیم شما معتقدید مشکل در حکمرانی اقتصادی است.
بله، مشکل این است که پایه پولی در دست سازمان برنامه است و ارز در دست بانک مرکزی. تعارض وظایف موجب اشکال در حکمرانی شده. در جهت جبران، سیاستگذار در تلاش برای ساختن یک شهر معلق است و در این مسیر منابع کشور را مستهلک می‌کنند. هرگاه هم منابع نقد به انتها می‌رسد این شهر معلق به زمین می‌خورد و اقتصاد دچار زلزله می‌شود. اول باید این جنگ بی‌فایده با تعادل در بازار را کنار بگذاریم، به تعبیری اقتصادمان را روی زمین سفت بنا کنیم، و بعد از آن از سیاستگذار بودجه‌ای بخواهیم فقط با مالیات دولت را اداره کند و دست از سر پایه پولی و ارز بردارد. از سوی دیگر سیاستگذاری ارز را از دست سیاستگذار پولی بگیریم تا بدون ارز، بلکه با پایه پولی و نرخ بهره بین‌بانکی وجه اسمی اقتصاد کلان را مدیریت کند. در نهایت 5 /85 درصد درآمد ارزی را به حساب نهاد سیاستگذار ارزی واریز کنیم، نهادی که اولاً از سیاستگذاران بودجه‌ای و پولی مستقل است و ثانیاً مسوول حفظ واردات در سطحی پایین‌تر از سطح صادرات تجدیدپذیرهاست.
