بررسی نقش قوه قضائیه در توسعه در گفت‌وگو با موسی غنی‌نژاد
حقوق مالکیت باید به رسمیت شناخته شود
موسی غنی‌نژاد می‌گوید این دولت است که باید با شناسایی قوانین مخل اقتصاد و تولید، درخواست حذف و تغییر آنها را به قوه مقننه بدهد و قوه قضائیه در نهایت باید این تغییرات را اجرا کند.
همه سنگ‌های پیش روی توسعه اقتصادی را یک قوه به تنهایی ایجاد نکرده. موسی غنی‌نژاد در این گفت‌وگو از تقصیر سه قوه می‌گوید و اینکه هر کدام از این سه قوه چگونه توسعه اقتصادی در ایران را به تعویق انداخته‌اند. این استاد اقتصاد اما بر نقش تعیین‌کننده قوه مجریه تاکید کرده و می‌گوید به نظر من مشکل اصلی در قوه مجریه است. چراکه آسیب‌پذیری حقوق مالکیت و عدم تضمین اجرای قراردادها به بوروکراسی و دیوان‌سالاری بسیار پیچیده دولتی و شفاف نبودن قوانین بازمی‌گردد. او می‌گوید این دولت است که باید با شناسایی قوانین مخل اقتصاد و تولید، درخواست حذف و تغییر آنها را به قوه مقننه بدهد و قوه قضائیه در نهایت باید این تغییرات را اجرا کند. البته این اقتصاددان در ادامه گفت‌وگو به نقش قوه قضائیه در تشکیل هیات‌های داوری برای تسریع حل اختلافات فعالان اقتصادی هم تاکید می‌کند. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
«هرناندو دسوتو» در کتاب «راز سرمایه» این سوال را مطرح می‌کند که چرا سرمایه‌داری در غرب موفق می‌شود و در کشورهای دیگر شکست می‌خورد. او در پاسخ به این سوال مساله حقوق مالکیت را مطرح می‌کند که در کشورهای غربی پذیرفته شده است و در دیگر کشورها نه. دکتر مسعود نیلی هم چندی پیش گفته بود اگر سه نهاد حقوق مالکیت، استحکام قراردادها و رقابت به درستی کار نکنند، یک کشور ممکن است به توسعه اقتصادی دست پیدا نکند. آنچه از این سخنان برمی‌آید این است که نهادهای مختلفی در امر توسعه دخیل‌اند. اما در این میان نقش قوه قضائیه چیست؟
به طور کلی اگر فعالیت‌های اقتصادی را به یک بازی و رقابت تشبیه کنیم، این بازی و مسابقه دو الزام اصلی دارد؛ یکی قواعدی که بازیکنان باید رعایت کنند و دیگری داور به عنوان ناظری است که بر اجرا یا عدم اجرای قوانین نظارت می‌کند. یعنی قواعد بازی از پیش تعیین‌شده و داور باید بر اجرا و اعمال درست قوانین نظارت کند. اگر از نظر تاریخی هم اقتصاد مدرن را بررسی کنیم می‌بینیم از اواخر قرون وسطی تا انقلاب صنعتی ما شاهد همین روند هستیم یعنی یک سلسله قوانین شکل می‌گیرند که عمدتاً به حقوق مالکیت مربوط می‌شود و دولت هم مجری قوانین مربوط به مالکیت است. برای مثال در فرانسه در جریان انقلاب بزرگ سده هجدهم اعلامیه حقوق بشر تدوین می‌شود که در آن حق مالکیت به‌عنوان یک حق طبیعی و خدادادی تلقی شده و وظیفه دولت این است که از این حق خدادادی حمایت کند. این اساس اقتصاد دنیای مدرن است. در صورتی که از حقوق مالکیت شهروندان در جامعه به درستی حفاظت شود طبیعی است که بازیگران اقتصادی هم تلاش می‌کنند در چارچوب قواعد، ثروت بیشتری تولید کنند، ثروتی که هم خودشان از آن بهره می‌برند و هم دیگران و این بازی به نفع کل جامعه است نه اینکه یک طرف از این بازی نفع ببرد و طرف دیگر ببازد. اما در کشورهای در حال توسعه حقوق مالکیت چه وضعیتی دارد؟ دسوتو در توضیح این موضوع می‌گوید در برخی جوامع می‌بینیم یک عده عملاً دارای حقوق مالکیت هستند، جامعه و افراد هم آن حقوق را به رسمیت شناخته‌اند اما قانون این حقوق را به رسمیت نمی‌شناسد. یک مثال روشن این موضوع در جامعه ایران مساله اراضی کشاورزی است. از زمان اصلاحات ارضی به بعد حقوق مالکیت مخدوش شد. از آن تاریخ به بعد کشاورزان در اغلب مناطق کشور زمین‌هایی در اختیار دارند و سال‌هاست که روی آن کشاورزی می‌کنند اما سند مالکیت آن را در اختیار ندارند. این مشکل بزرگ سبب می‌شود کشاورزان نتوانند از حق مالکیت خود درآمد آتی کسب کنند. یعنی کشاورزان نمی‌توانند از سند مالکیت خود نزد بانک به عنوان وثیقه استفاده کنند. در نتیجه مجبور می‌شوند نیازهای مالی خود را از طریق سلف‌خرها برطرف کنند و این بخش بزرگی از فعالیت‌های کشاورزی ما را غیرسودآور یا کم‌سود می‌کند. وقتی حقوق مالکیت وجود نداشته باشد و به رسمیت شناخته نشود طبیعی است که رشد و توسعه هم رخ نمی‌دهد. اما مشکلی که دسوتو عنوان می‌کند فقط مربوط به زمین نیست. بنگاه‌ها و واحدهای اقتصادی بسیاری در شهرهای کوچک و بزرگ این وضعیت را دارند که فعالیت اقتصادی انجام می‌دهند اما حق مالکیت آنها به رسمیت شناخته نمی‌شود. دسوتو می‌گوید ما باید مساله حقوق مالکیت را یک بار برای همیشه درست تعریف کنیم و سندهای رسمی به افراد بدهیم تا فعالیت‌های اقتصادی رسمیت پیدا کند و افراد بتوانند از حق مالکیت خود منتفع شوند.
مشکل چیست؟ یعنی اگر مساله حقوق مالکیت با کسب سند حل می‌شود چرا افراد طی سال‌ها و دهه‌های گذشته به دنبال سند مالکیت خود نبوده‌اند؟ یعنی ما ضعف قانونی داریم یا افراد خود به دنبال سند مالکیت نمی‌روند؟
بخشی از این مشکل به قوه مجریه بازمی‌گردد و بخشی از آن هم مربوط به قوه قضائیه است. از سال 1350 به این سو طرح «کاداستر» برای حل مشکل اراضی کشاورزی مطرح شد. همان‌طور که می‌دانید قرار است طرح کاداس یا کاداستر برای حفاظت و تحت حمایت قراردادن زمین‌های شهری از سال 1350 به بعد زیر نظر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور اجرا شود. چهار دهه از آن زمان گذشته. این طرح می‌بایست تا الان تمام شده و به نتیجه می‌رسید. اما نشده است. چرا؟ چون مسوولان مربوطه در این مورد کم‌کاری کرده‌اند. چون به رسمیت شناختن حقوق مالکیت ظاهراً مساله و دغدغه آنها نیست. هیچ نیت بدی هم پشت این مساله وجود ندارد. روحیه ما ایرانی‌ها باری به هر جهت است. افراد می‌گویند خب حالا که هنوز روی زمین کشاورزی یا واحد تولیدی مشغول به کاریم و به مشکلی برخورد نکرده‌ایم، چرا باید خود را درگیر بوروکراسی اداری کنیم و هزینه بدهیم؟ حتی ممکن است کسی مدعی مالکیت واحد تولیدی یا زمین کشاورزی شود. افراد در این حالت به سمت ثبت دارایی خود نمی‌روند. اما بالاخره که این مشکل باید حل شود. وظیفه قوه قضائیه و سازمان ثبت و دیگر مسوولان ذی‌ربط این است که چنین مشکلاتی را حل کنند تا مشخص شود چه کسی مالک چه چیزی است. یا کسبه کوچک باید مالکیت خود را مشخص کنند. بخشی از این مساله مربوط به قوه مجریه هم می‌شود. افراد باید بتوانند فعالیت خود را به سادگی و بدون هیچ هزینه‌ای ثبت کنند. چون بوروکراسی و هزینه‌های ثبت سند و تعیین مالکیت در ایران به قدری پیچیده و بالاست که افراد ترجیح می‌دهند دنبال حل مشکل نباشند. این مسائل باید در کشور ما حل شود و این بخش به قوه مجریه بازمی‌گردد. دولت باید به این مساله توجه کند که با قانونی شدن و ثبت مالکیت افراد است که می‌تواند مالیات و دیگر حقوق لازم را از صاحبان کسب‌وکار بگیرد. بخش بزرگی از فعالیت بنگاه‌های کوچک و متوسط ما رسمیت ندارد و ثبت نشده و اکثراً غیررسمی عمل می‌کنند. اینها مسائلی است که با همکاری سه قوه باید حل شود و نقش قوه قضائیه در این میان بسیار مهم است. چون بحث ثبت و تعیین حدود مالکیت بر عهده قوه قضائیه است.
زمانی که حقوق مالکیت به رسمیت شناخته نمی‌شود، افراد امنیت و انگیزه توسعه اقتصادی کسب‌وکار خود را هم ندارند. اما مساله امنیت سرمایه‌گذاری در بعد کلان آن هم از دیگر دغدغه‌های اقتصادی است. قوه قضائیه در ایجاد امنیت اقتصادی چه نقشی دارد؟
قطعاً مساله امنیت یکی از مهم‌ترین عوامل جذب سرمایه است. اما من باید این نکته را تاکید کنم که تنها قوه قضائیه مسوول تامین امنیت اقتصادی نیست. فراتر از قوه قضائیه، مسائل اجتماعی و فرهنگی هم در مساله امنیت دخیل است. مثلاً زمانی که در مطبوعات و رسانه‌های عمومی مانند رادیو و تلویزیون رسماً عده‌ای هستند که آشکارا سرمایه‌دار و سرمایه‌گذار را زالوصفت می‌خوانند و سرمایه‌داران بدون ارتکاب هیچ‌گونه جرمی متهم می‌شوند، فضا برای سرمایه‌گذاری ناامن می‌شود. ایجاد فضای امن و آرام برای سرمایه‌گذاری صرفاً بر عهده قوه قضائیه نیست. نقش قوه قضائیه بیشتر زمان اختلافات پررنگ‌تر می‌شود. زمانی که حقوق مالکیت افراد مورد تعدی قرار می‌گیرد، آن زمان باید دید آیا قوه قضائیه کارش را به درستی انجام می‌دهد یا نه. ما موارد بسیاری را مشاهده کرده‌ایم که حقوق مالکیت عده‌ای علی‌العموم به هر دلیلی ضایع شده و از بین رفته است، در این حالت دیگر قوه قضائیه یا دادستانی نباید منتظر شاکی خصوصی باشد، بلکه باید وارد عمل شود. مثلاً شما می‌بینید شهرداری برای ممانعت از ساخت‌وسازهای غیرقانونی به وظایف خود عمل نمی‌کند و حقوق عده زیادی از افراد عملاً مورد تعدی قرار می‌گیرد. در این حالت دیگر قوه قضائیه نباید منتظر شاکی باشد بلکه دادستان خودش باید به‌عنوان مدعی‌العموم وارد شود و به مساله رسیدگی کند. اما اینها متاسفانه در کشور ما انجام نمی‌شود. امنیت سرمایه‌گذاری به این معناست که ما در جامعه‌ای زندگی کنیم که مطمئن باشیم اگر حقی از شما به ناحق سلب شد نهادی مدافع حقوق شماست و مانع ضایع شدن حق شما می‌شود. این اعتماد باید در جامعه ایجاد شود. البته بخشی از این مساله هم به قوانین و مقررات دولتی بازمی‌گردد که به قدری در ایران پیچیده و زیاد است که دست دولت را باز کرده و قوه قضائیه هم نمی‌تواند کاری انجام دهد. چون برای هر کاری قوانین و مقررات پیچیده وجود دارد. بنابراین حقوق مردم به راحتی از بین می‌رود و فریادرسی هم وجود ندارد. قوه قضائیه هم در این شرایط نمی‌تواند کاری کند. چون قوانین و مقررات در ایران دارای پیچیدگی‌های خاص خود هستند و بوروکراسی اداری هم بسیار زیاد است. برای حل این مشکل همه قوای سه‌گانه باید اصلاحاتی را درون خود انجام دهند. مقررات باید ساده، روشن و شفاف باشد در این صورت است که حقوق مالکیت می‌تواند از دست‌اندازی‌های دیوان‌سالارانه و فسادهای احتمالی مصون بماند.
نمونه این قوانین که مانع امنیت سرمایه‌گذاری می‌شود چیست؟
در اقتصادی که قیمت‌گذاری دستوری است و نهادی با عنوان سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان می‌تواند قیمت هر کالایی را تعیین کند، کدام سرمایه‌گذاری امنیت اقتصادی دارد و می‌تواند امیدوار باشد که فعالیت اقتصادی سودآوری داشته باشد؟ قیمت‌گذاری کالاها از سوی سازمان حمایت یعنی نقض آشکار حقوق مالکیت بنگاه اقتصادی. من معتقدم حتی در این مورد دادستانی باید وارد عمل شود و جلوی کار را بگیرد. خریدار و فروشنده در قیمتی به توافق رسیده‌اند. فرد سوم در این میان چه کاره است؟ از نظر حقوق اسلامی هم در بیع اگر خریدار و فروشنده بر سر قیمتی توافق کنند نفر سومی نباید وارد این معامله شود. این مساله نقض حقوق مالکیت است. اما متاسفانه همه این کارها در یک کشور اسلامی انجام می‌شود.
دغدغه سرمایه‌گذاری در کشور ما چیزی فراتر از قیمت‌گذاری است. در مواردی سرمایه‌گذاران دچار مشکلات حقوقی و اختلافاتی می‌شوند که کار آنها را به قوه قضائیه می‌کشاند. اما فرآیند رسیدگی به این اختلاف یا شکایات در کشور ما بیش از حد طولانی است. صبر کردن برای به نتیجه رسیدن یک پرونده اقتصادی آن هم در فعالیت‌های اقتصادی که زمان حرف اول را می‌زند بسیار دشوار است. این در حالی است که مسوولان قضایی هم بارها از اطاله دادرسی و صف‌های طولانی پرونده‌های قضایی سخن گفته و انتقاد کرده‌اند.
حل این مشکل اتفاقاً تنها در دست قوه قضائیه نیست. راه‌حل این مشکل هم به قوه مجریه بازمی‌گردد و هم به قوه مقننه. شکی نیست که قوانین در کشور ما باید تغییر کند. اما این قوه مجریه است که باید درخواست تغییر قوانین را به قوه مقننه بدهد و این قوه هم با بررسی قوانین زائد، آنها را حذف کند یا تغییر دهد و در نهایت قوه قضائیه بر اساس این قوانین عمل کند. مانند قوانین مربوط به چک که نیازمند تغییراتی است. قوه قضائیه نمی‌تواند قوانین را تغییر دهد. این تغییرات باید از طرف دولت و مجلس انجام شود. یا مثلاً قانون ورشکستگی را در نظر بگیرید. در موارد بسیاری ورشکستگی واحدهای تجاری ناشی از شرایط رکودی است. یعنی افراد ورشکسته به تقصیر نیستند. بلکه ورشکسته بی‌تقصیرند. در این موارد باید قوانین و مقرراتی وجود داشته باشد که از چنین افرادی حمایت کند یا حداقل قانون مدرن و موثری باشد که افراد بتوانند بنگاه خود را بازسازی کنند و اگر نتوانند با یک قانون مدرن بتوانند انحلال بنگاه خود را به نتیجه برسانند. اما متاسفانه قانون ورشکستگی ما بسیار قدیمی است و به روز نشده. در نتیجه هم قوه مجریه هم مقننه و هم قضائیه قصور دارند. با همکاری سه قوه ما می‌توانیم انتظار داشته باشیم مشکلات و موانع قانونی برطرف شود و نمی‌توان انتظار داشت یک قوه به تنهایی بتواند کاری از پیش ببرد.
دکتر مسعود نیلی پیش از این گفته بود اگر سه نهاد حقوق مالکیت، استحکام قراردادها و رقابت به درستی کار نکنند، یک کشور ممکن است به توسعه اقتصادی دست پیدا نکند. هر کدام از سه قوه چه نقشی در این سه مساله لازمه توسعه دارند؟
حقوق مالکیت، تضمین اجرای قراردادها و رقابت سه لازمه توسعه است و هر کدام بعد از دیگری می‌آید. اما باید دید مشکل اصلی کجاست. به نظر من مشکل اصلی در قوه مجریه است. آسیب‌پذیری حقوق مالکیت و عدم تضمین اجرای قراردادها به بوروکراسی و دیوان‌سالاری بسیار پیچیده دولتی و شفاف نبودن قوانین بازمی‌گردد. تسهیل و شفاف‌سازی قوانین بر عهده چه کسی است؟ قطعاً این وظیفه بر عهده دولت است که با شناختی که از قوانین موجود دارد، آنها را اصلاح کند. سه سال است وزارت اقتصاد و دارایی مسوول شناسایی و حذف قوانین و مقررات زائد شده است. این کار بعد از سه سال به کجا رسیده است؟ هنوز بعد از سه سال این وزارتخانه در حال شناسایی و احصای قوانین است. البته برخی از قوانین زائد را حذف کرده‌اند. اما قوانینی که حذف شده چقدر به تسهیل اقتصاد کمک کرده؟ مثلاً قانون ترابری مربوط به سال 1299 را حذف کرده‌اند. حدود 100 سال از آن قانون گذشته مگر این قانون اجرا می‌شد که آن را حذف کرده‌اید؟ قطعاً این قوانین باید حذف شود اما مشکل ما قوانینی است که اکنون مخل اقتصاد و کسب‌وکار است. این نشان می‌دهد قوه مجریه که مسوول شناسایی قوانین و مقررات زائد بوده کار خود را به درستی انجام نداده. حتی حذف برخی از این مقررات نیاز به اجازه مجلس هم ندارد و دولت خودش می‌تواند دستور به حذف آن بدهد. سوال من این است که قوه مجریه چرا سریعاً اقدام به حذف مقررات زائد نمی‌کند؟ چرا دولت دست سازمان حمایت را نمی‌بندد؟ انحلال این سازمان نیازمند ارسال لایحه به مجلس است و زمان می‌برد. اما دولت می‌تواند موقتاً فعالیت این سازمان را معلق کند. دولت اصراری بر حل این مشکلات ندارد اما از وجود دیوان‌سالاری و قوانین مزاحم کسب‌وکار گله می‌کند.
سه قوه از هم گله دارند و هر کدام دیگری را مقصر اوضاع کنونی اقتصاد و دشواری فرآیند کسب‌وکار می‌داند.
من ولی معتقدم در اینجا کاملاً مشخص است که مشکل از قوه مجریه آغاز می‌شود. دولت باید شروع به حذف مقررات کند. چون مشکل اقتصاد ما وجود قوانین و مقررات زائد است. شاید مجلس در حذف قوانین زائد تعلل کند، اما سوال من این است که چرا دولت مقرراتی را که خود وضع کرده حذف نمی‌کند تا فضای کسب‌وکار بهبود یابد؟
چرا دولت این کار را انجام نمی‌دهد؟ دغدغه آن را ندارد یا نگران هزینه‌های چنین اقدامی است؟
چون کاری پردردسر و از نظر سیاسی بسیار پرهزینه است. در نتیجه دولت چنین کاری را انجام نمی‌دهد. همان سازمان حمایتی که مانعی در مسیر اقتصاد است، اگر قرار باشد حذف شود بسیاری از مدیران کار خود را از دست می‌دهند و این موجب نارضایتی برخی «دوستان» می‌شود. ظاهراً تحمل نقض حقوق مالکیت شهروندان، ساده‌تر از تحمل تکدر خاطر دوستان است.
مساله دیگری که فعالان اقتصادی بارها عنوان کرده‌اند ضرورت وجود دادگاه‌های تخصصی است که با امور و اصطلاحات اقتصادی آشنایی داشته باشد و بتواند قضاوت سریع و دقیقی ارائه دهد. در کشورهای دیگر اختلافات اقتصادی چگونه حل می‌شود؟
وجود دادگاه‌های تخصصی یک ضرورت مهم است اما شاید فراتر از آن ایجاد هیات‌های داوری و حل اختلاف است. معمولاً در کشورهای دیگر اتاق‌های بازرگانی و اصناف مسوولیت رسیدگی به اختلافات اقتصادی را بر عهده دارند. اتاق بازرگانی ایران هم اقداماتی انجام داده اما هنوز به نتیجه نرسیده است. در کشورهای پیشرفته اختلافات اقتصادی در همان مرحله اول به جای ارائه به دادگاه، به هیات داوری می‌رود که طرفین دعوی آن را به رسمیت می‌شناسند و سعی می‌شود اختلافات در همان جلسه هیات داوری حل‌وفصل شود و اگر حل نشد در مرحله بعدی به دادگاه می‌رود. این مساله هم کار قوه قضائیه را سبک می‌کند و هم فرآیند دادرسی را کوتاه می‌کند. این نیازمند یک سازمان جدید است که با نظارت قوه قضائیه و دولت و نمایندگان بخش خصوصی می‌تواند انجام شود.
