چرا نهاد برنامه‌نویسی در حکومت پهلوی به زوال گرایید؟

دولت‌های مدرن همیشه در فرآیند «تخصیص منابع» دخالت می‌کرده‌اند. شاهان قاجاریه فاقد منابع لازم برای چنین دخالتی بودند. با اینکه برنامه صنعتی کردن رضاشاه در دهه 1310، فعالیت دولت را به سطحی جدید ارتقا داد، اما طرح‌های به اجرا درآمده پراکنده و انفرادی بوده و زیر نظر شخصی شاه انتخاب می‌شدند (بوستوک، 1989؛ 87). وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی، طرح‌های زیربنایی و سرمایه‌گذاری صنعتی را مستقلاً برنامه‌ریزی و اجرا می‌کردند. بخش خصوصی نیز بیشتر درگیر صنایع دستی کوچک و بازرگانی بود. «توسعه اقتصادی» به معنای رایج پس از جنگ جهانی دوم شناخته نشده بود. اما در اواخر سلطنت رضاشاه نخستین گام‌های برنامه‌ریزی در ایران برداشته شد و «ابوالحسن ابتهاج بی‌تردید مهم‌ترین عامل و اشاعه‌دهنده آن در ایران بوده است» (افخمی، 1381؛ 19). ابتهاج تلاش می‌کرد تا رضاشاه برنامه‌ریزی را بپذیرد. اما اجرای برنامه‌ریزی هماهنگ، به معنای اعمال محدودیت بر هوی و هوس دیکتاتور بود و در نهایت ابتهاج به این نتیجه رسید که رضاشاه «نمی‌تواند موافق برنامه‌ریزی باشد. چون اصولاً فکر برنامه‌ریزی مخالف روش رضاشاه است» (ابتهاج، 1375؛ 298 و بوستوک، 1989؛ 9-88). در دهه 1320 رانت (افزونه) نفت به تدریج وارد بودجه دولت شد و ثبات سیاسی و امنیت بیشتری در سطح کشور برقرار شد. مساله اصلی کشور چگونگی استفاده از منابع نفتی برای رسیدن به توسعه اقتصادی به شیوه‌ای عقلایی بود به نحوی که فواید آن نصیب همه مردم شود که از مسائل مورد علاقه اصلی ابتهاج بود (بوستوک، 1989؛4). ابتهاج دائماً درباره ضرورت برنامه‌ریزی تبلیغ و در مورد موفقیت شیوه انجام امور توسط دولت اظهار تردید می‌کرد. نگاه او به برنامه‌ریزی نگاهی غیرسوسیالیستی بود. او به هیچ وجه خواهان مالکیت گسترده دولت بر منابع نبود، بلکه وظیفه دولت را کوتاه کردن مسیر حرکت سرمایه‌گذاران خصوصی می‌دانست (بوستوک، 1989؛93-89). در اواسط دهه 1320 بود که قدم‌های موثر در راه اجرای برنامه برداشته شد به طوری که هیات عالی برنامه تشکیل و بر فکر تاسیس صندوق ویژه برای تامین هزینه‌های برنامه تاکید شد. اعضای هیات برنامه‌ریزی به درستی تشخیص دادند اگر گام‌های جدی برای مراقبت از درآمدهایی که به قصد استفاده در عمران و آبادانی کشور خرج می‌شود برداشته نشود، این پول‌ها در راه‌های دیگر استفاده خواهد شد. به این ترتیب تصمیم گرفته شد قانون برنامه به تصویب مجلس برسد «به نحوی که وزیر دارایی یا نخست‌وزیر نتوانند به خواست و اراده خویش برنامه را تغییر دهند». از این رو ایران رویکرد «تقنینی» و نه «اداری» را برای برنامه‌ریزی انتخاب کرد (بالدوین، 1968؛ 27). اعضای هیات عالی برنامه، گمان باطلی می‌کردند که اگر اجزای اصلی برنامه را به یک قانون گره بزنند هیچ سیاستمدار و مقام اجرایی قادر به تغییر آن نخواهد بود. چنین چفت و بندهای قانونی، در جامعه قانون‌گریز ایران با حاکمان خودکامه هیچ‌گاه نتوانست مفاد برنامه‌ها را از انگیزه‌های سیاسی و اراده‌های متغیر تصمیم‌گیران مصون نگه دارد.مهم‌ترین نگرانی هیات برنامه‌ریزی، محافظت از برنامه در برابر «فساد همه جاگیر در ایران» بود و پیشنهاد شد سازمانی مستقل که در معرض تغییرات سیاسی قرار نداشته باشد برای نظارت بر اجرا و مخارج برنامه تاسیس شود. در مرکز این سازمان مدیرعامل قرار داشت که با پیشنهاد نخست‌وزیر به شاه برای یک دوره سه‌ساله منصوب می‌شد و در برابر شورای عالی هفت‌نفره که معادل با هیات‌مدیره شرکت سهامی بودند، مسوول و پاسخگو بود. سلسله‌مراتبی از کنترل‌ها در داخل سازمان، شاقول و تراز (بازبینی و ترازسازی Checks & Balances)های لازم را انجام می‌داد. طی چند ماه بعد تلاش‌های متعددی از سوی افراد و گروه‌های فرصت‌طلب صورت گرفت تا استقلال سازمان برنامه پیشنهادی را محدود کنند اما شاه جوان از کسانی که خواهان سازمان مستقل بودند حمایت کرد. بالاخره با وجود تمام مشکلات، رویای ابتهاج از سازمان برنامه‌ریزی مرکزی مستقل به حقیقت پیوست و سازمان برنامه تاسیس شد (بوستوک، 1989؛ 9-95 و بالدوین، 1968؛ 9-28). تاسیس سازمان برنامه با مشکلات بی‌شماری همراه بود. بخشی از علت را باید در ذات اوضاع ایران جست‌وجو کرد: بنا نهادن ساختار کاملاً جدیدی مثل سازمان برنامه با 500 تا 700 کارمند، که در عین حال انتظار مدیریت پروژه‌هایی به ارزش میلیون‌ها ریال از آن می‌رفت کار آسانی نبود. وضعیت سیاسی بی‌ثبات اواخر دهه 1320 و نظام اداری عموماً رشوه‌گیر کشور، ناکارایی‌ها را در همه سطوح سازمان به نمایش گذاشت. کمتر از یک سال پس از شروع به کار سازمان برنامه، ماکس تورنبرگ رئیس شرکت مشاوران ماوراءبحار اظهار عقیده کرد که سازمان برنامه «تقریباً به طور کامل تحت سلطه و تعدی گروه‌های سیاسی یا اشخاص قرار گرفته است به طوری که اینک شاید تفاوتی بین سازمان برنامه و هر سازمان دولتی دیگر وجود نداشته باشد» (بوستوک، 1989؛ 4-103).

در اواخر سلطنت رضاشاه نخستین گام‌های برنامه‌ریزی در ایران برداشته شد و «ابوالحسن ابتهاج بی‌تردید مهم‌ترین عامل و اشاعه‌دهنده آن در ایران بوده است». ابتهاج تلاش می‌کرد تا رضاشاه برنامه‌ریزی را بپذیرد. اما اجرای برنامه‌ریزی هماهنگ، به معنای اعمال محدودیت بر هوی و هوس دیکتاتور بود و در نهایت ابتهاج به این نتیجه رسید که رضاشاه «نمی‌تواند موافق برنامه‌ریزی باشد. چون اصولاً فکر برنامه‌ریزی مخالف روش رضاشاه است» . در دهه 1320 رانت (افزونه) نفت به تدریج وارد بودجه دولت شد و مساله اصلی کشور چگونگی استفاده از منابع نفتی برای رسیدن به توسعه اقتصادی به شیوه‌ای عقلایی بود.

ضعف نهادی، مانع برنامه‌ریزی
در راس هرم قدرت ایران همیشه شاهان خودکامه قرار داشته‌اند. محمدرضاشاه پهلوی از نخستین روزهای به سلطنت نشستن به ابرقدرت‌ها وابسته بود. این وابستگی نخست به انگلیس و سپس آمریکا تغییر یافت. تا سال‌های نخست دهه 1330 وابستگی به صورتی بود که هر دو کشور انگلیس و روسیه مستقیماً در امور داخلی ایران مداخله می‌کردند (کامروا، 1990؛ 30). روزنامه هرالد تریبون در اسفند 1325 نوشت: «در مملکتی که فساد در آن سابقه طولانی دارد مشکل می‌توان مجسم کرد چنانچه بانک جهانی برای اجرای کارهای عمرانی به ایران وام اعطا کند این پول‌ها به دست عده معدودی سودجو نیفتد و به مصرف بهبود وضع زندگی اکثریت مردمی که دست‌شان از همه جا کوتاه است برسد» (ابتهاج، 1375؛ 1-330). تورنبرگ نیز در اردیبهشت 1329 نوشت: «اینکه با اعطای استقلال مالی و آزادی عمل به سازمان برنامه، انتظار کاهش جدی مداخلات سیاسی را داشته باشیم کاملاً غیرواقع‌بینانه است. جبهه نبرد چنان طولانی و اتکا به قانون چنان کمرنگ است که امکان مقاومت در برابر متجاوزان آزمند وجود ندارد.» همین نتیجه را میلسپو در 1306 در وزارت مالیه (بالدوین، 1968؛ 34) و برنامه‌ریزان اقتصادی از قبیل فرمانفرمائیان و مجیدی در دهه‌های 1340 و 1350 گرفتند. این باتلاقی است که نظام برنامه‌ریزی اقتصاد ایران هیچ‌گاه موفق به بیرون آمدن از آن نشد، چرا که در هر مقطعی گروه‌های رانت‌جوی مختلف شکل می‌گیرند و در غیاب نهادهای قانونی مقتدر، در آویختن و چالش با آنها بسیار مشکل است.
ابتهاج می‌گوید: «بعد از مصدق، حکومت قدرت مطلق بود به طوری که شاه، قانون اساسی را رعایت نمی‌کرد. برخلاف قانون اساسی رفتار می‌کرد. قانون اساسی یک جای صریحی دارد که نباید در قوه قضائی مداخله کرد. این شاه [اصلاً دستور می‌داد ابلاغ کنید به فلان] قاضی [که مردک تو باید همچنین رای بدهی. می‌گفت یک چیز عادی است آن قاضی هم اطاعت می‌کرد.» (ابتهاج، 1981، نوار 14، ص 15). با گذشت زمان نمایندگان مجلس بیشتر سرسپرده و آلت دست شاه می‌شدند (ابتهاج، 1981، نوار 14، ص 16). کریم سنجابی از رهبران جبهه ملی نیز چنین می‌گوید: «سنای ایران ... صد درصد در اختیار مطلق شاه بود. مجلس شورای ملی هم که نمایندگان آن بدون توجه به آرای مردم و برخلاف مقررات در اثر مداخلات دولت و به وسیله عوامل دولتی انتخاب می‌شدند با مجلس سنا تفاوت چندانی نداشت» (سنجابی، 1983؛ نوار 10، ص 11-10). دیدگاه شاه نسبت به فساد در بهترین حالت خنثی بود. او فساد و رانت‌جویی را مانع رشد اقتصادی و تهدیدی برای حکومت خود تلقی نکرده بلکه از تطمیع و رشوه برای تحکیم حکومت استفاده می‌کرد. اگر چه شخص شاه را به طور کلی نمی‌توان به فساد مالی متهم ساخت، اما در عین حال حلقه‌ای از افراد فاسد وی را احاطه کرده بودند که اعضای خانواده و نزدیک‌ترین همدستان و وابستگان وی را شامل می‌شد. او همچنین احساس می‌کرد مدیون گروهی از مقامات کشوری و لشگری است که در زمان نخست‌وزیری مصدق و پس از آن از وی پشتیبانی کرده‌اند به طوری که قدرت مقاومت در برابر تقاضاهای آنها برای گرفتن امتیازات ویژه را نداشت (بالدوین، 1968؛ 34). در چنین فضایی و با چنین میراث و امکانات نهادی است که ابتهاج تصمیم می‌گیرد با ساختن یک نهاد برنامه‌ریزی، از درآمدهای نفت در مسیر سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و کمک به رشد اقتصادی ایران استفاده کند.

هر اندازه به واپسین سال‌های دهه1340 نزدیک می‌شویم شاه به پرقدرت‌ترین مرحله زندگی خود می‌رسد و کانون اصلی سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در همه زمینه‌ها شد. شاه به تدریج روحیاتی پیدا کرد که به گفته علینقی عالیخانی «از هرگونه ضابطه و اصولی که به مذاق او خوش نمی‌آمد، یا دست و پای او را می‌بست، بیزار بود و به اینکه کارها در چارچوبی مشخص و سنجیده و پس از بررسی کامل صورت گیرند ارجی نمی‌نهاد. در نتیجه برخی از تصمیم‌های او با یکدیگر هماهنگی نداشته و مسوولان امر را دچار دردسر و گم‌گشتگی می‌‌‌ساختند.»

ابتهاج و نهادسازی برای برنامه‌ریزی
ابوالحسن ابتهاج از پیشگامان برنامه‌ریزی در ایران و حقیقتاً در جهان سوم بود. او در دو دهه پرالتهاب 1320 و 1330 رابطه نزدیکی با شاه و نفوذ فراوانی در تصمیم‌گیری اقتصادی داشت. کارنامه زندگی کاری وی از سلامت نفس او حکایت می‌کند به طوری که به نوشته نیویورک‌تایمز در 1341 (یعنی پس از برکناری و حبس ابتهاج) در حکومتی که فساد همه جاگیر است ابتهاج نشانه «فسادناپذیری» به حساب می‌آید (بوستوک، 1989؛ 1). ویژگی‌های مهم ابتهاج که وی را در تاریخ اقتصادی ایران شاخص می‌سازد سه‌جانبه هستند: وی یک «وطن‌پرست واقعی» بود. ابتهاج هرگز با خارجی‌ها دشمن نبود بلکه سعی می‌کرد از آنها به نفع ایران استفاده کند. در برخی دوایر داخل ایران به خاطر این گرایش-به طرز غیرمنصفانه‌ای- به «کارچاق‌کن» خارجی‌ها معروف شد. در خارج کشور نیز، اگر چه برخی او را ملی‌گرای افراطی می‌نگریستند، احترام اکثر کسانی را که مایل به انتقاد از کل دولتمردان ایرانی بودند برانگیخت. ابتهاج پیشگام اندیشه توسعه اقتصادی برنامه‌ریزی‌شده در ایران بود.
اما مهم‌تر از همه اینکه، ابتهاج سازنده نهادها بود. در زمان رضاشاه که ایران سیاست تجدد و نوسازی سریع را شروع کرد، مدیران لایق و شایسته بسیار اندک بودند. ایران مثل اکثر کشورهای جهان سوم، با این مشکل اساسی مواجه بود که چگونه نظام دیوانسالاری کارآمد و چارچوب نهادی بنا نهد که توانایی اجرای سیاست‌های دولت را داشته باشد. ابتهاج نقش حیاتی در ایجاد نهادهای کارآمد که پیش‌شرط اصلی توسعه هستند، ایفا کرد.اندیشه‌ها و فعالیت ابتهاج بر چگونگی استفاده از درآمدهای نفتی متمرکز بود. به اعتقاد او عقب‌ماندگی اقتصادی و اجتماعی شدید ایران را فقط می‌توان با تخصیص بهینه درآمد نفت برای افزایش رشد اقتصادی از بین برد، که در طی زمان سطح زندگی همه مردم ایران را بالا خواهد برد. به باور وی، این فرآیند را باید از دستان کسانی که ملاحظات سیاسی و کوتاه‌مدت دارند خارج کرده و توسط مدیران اجرایی لایق، حرفه‌ای و بی‌غرض به پیش برد (بوستوک، 1989؛196). فرمانفرمائیان نیز می‌گوید «ابتهاج اعتقاد داشت صد درصد پول نفت باید برای کارهای عمرانی خرج شود و علاوه بر آن، به پشتوانه پول نفت، ما از خارج، به خصوص از بانک جهانی وام بگیریم» (افخمی، 1381؛190). ابتهاج تاکید خاصی بر استقلال سازمان برنامه داشت که از تفکرات وی نسبت به فضای سیاسی برمی‌خاست. به گفته فرمانفرمائیان، ابتهاج معتقد بود «نظام دیوانسالاری سنتی ایران ناکارآمد و فاسد است و وظیفه توسعه را نمی‌توان به آنها واگذار کرد. به باور وی به یک سازمان جدید با اقتدار کامل و آزاد از قید و بندهای سنتی نیاز است ... تا نابسامانی‌هایی که نظام اداری سنتی و ناکارآمد ایران را دربر گرفته بود از بین ببرد. ابتهاج عقیده داشت که بدون این رویکرد به توسعه، طرح‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌ها را نمی‌توان تهیه و اجرا کرد» (فرمانفرمائیان، 1983؛ نوار 3، ص 14 و بوستوک، 1989؛ 96). شاه دهه1340 را با تداوم بحران اقتصادی و فضای سیاسی پرتنش شروع کرد. حکومت شاه پیش‌بینی چالش‌های گسترده‌تری را می‌کرد و متقاعد شد که تحمل بحران اقتصادی ادامه‌دار را ندارد و بر ضرورت رشد اقتصادی برای بقای رژیم پی برد. اما اختلاف نظر شدیدی بر سر میزان هزینه‌های برنامه عمرانی سوم (1346-1341) درون کابینه دولت وجود داشت. وزارتخانه‌های دارایی و بازرگانی خواهان کاهش اندازه برنامه بودند تا بودجه بیشتری از محل درآمد نفت برای هزینه‌های جاری خود داشته باشند و اینکه حتی برنامه سوم جای خود را به پروژه‌های عمرانی خلق‌الساعه و بدون برنامه بدهد که سازمان‌های مختلف بر حسب ضرورت مدیریت کنند - به‌طوری که به برنامه‌ریزی جامع یا تغییرات نهادی برای صنعتی شدن و رشد اقتصادی نیاز نباشد (افخمی، 1381؛151- 148). در حالی که سازمان برنامه از اختصاص بودجه بیشتر به برنامه‌های عمرانی دفاع می‌کرد به این امید که رکود اقتصادی و کسری بودجه را به صورت اساسی از بین ببرد. آن همچنین طرفدار برنامه‌ریزی متمرکز و نظارت نهادی بر جریان رشد بود که از اعمال نفوذ و فشار مصون باشد. بحث و جدل بین وزیر دارایی و رئیس سازمان برنامه، سیاستگذاری کشور را فلج کرد و هیات دولت و شورای عالی اقتصاد - به ریاست شاه - را گرفتار مشاجرات تند و تیز و بی‌انتهایی کرد که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند. دامنه و مسیر این مجادلات، ضربه‌ای به رهبری سیاسی کشور وارد کرد که با فقدان کاملاً واضح سازوکارهای نهادی برای رسیدن به رشد اقتصادی مواجه شده بود. اختلاف نظر بین سازمان‌های دولتی، از نظر سیاسی نیز خطرناک بود، چرا که رشد اقتصادی را به تاخیر می‌انداخت و در میانه یک بحران اقتصادی، هرج و مرج در راس هرم تصمیم‌گیری را به نمایش می‌گذاشت. انگیزه‌ها و محرک‌های مالی که به سرمایه‌گذاران داده می‌شد نیز تاثیری نداشت چون تصور عمومی بر این بود که دولت، نه سیاست اقتصادی، و نه سازمان متولی سیاستگذاری دارد (نصر، 2000؛ 100-89). زورآزمایی بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌های مختلف، ضرورت طراحی چارچوب نهادی برای محدود ساختن بحث و جدل‌ها، انسجام در برنامه‌ریزی و ایجاد فضای مناسب برای رشد و صنعتی شدن را کاملاً روشن ساخت. پس از ماه‌ها کلنجار رفتن، در نهایت با تایید اهداف هزینه‌ای برنامه سوم توسط دولت در شهریور 1341، سازمان برنامه پیروز شد. شاه با حمایت از سازمان برنامه نشان داد که موافق توسعه و برنامه‌ریزی جامع اقتصادی است. او و کادر حاکم تشخیص دادند که ایران در روند صنعتی شدن از کشورهای منطقه عقب مانده است. موضع سازمان برنامه با خواسته شاه برای تحول و توسعه سریع صنعتی ایران منطبق بود (نصر، 2000؛ 100-89 و کارشناس، 1990؛ 167).

عبدالمجید مجیدی در خاطرات خود تاثیر پول فراوان بر بودجه‌نویسی را بسیار وحشتناک می‌داند و اینکه کار بودجه‌نویسی را نه راحت بلکه مشکل می‌ساخت. در واقع با استشمام بوی درآمد نفتی، اشتهای گروه‌های همسود به نسبتی بیش از میزان افزایش درآمد، تحریک شده و اثر آزمندی ظاهر شد. او می‌گوید: «در سازمان برنامه همیشه این گرفتاری را داشتیم که وقتی درآمد نفت قرار بود بالا برود، ما وحشت‌مان می‌گرفت چون همیشه بیش از آنچه عملاً درآمد اضافه می‌شد، و حتی قبل از اعلام قیمت جدید نفت، اعتبارات لازم تقاضا شده بود و در نتیجه همیشه بدهکار و از تقاضاها عقب‌تر بودیم.»

موفقیت اقتصادی برنامه‌های سوم و چهارم
15 سال حکومت سلطانی شاه از سال 1342 تا 1357 به دو مرحله قابل تقسیم است: 1- از اصلاحات ارضی سال 1342 تا جهش درآمد نفت در سال 1352 و 2- از این تاریخ تا وقوع انقلاب اسلامی 1357. اگر چه شاید شگفت‌انگیز به نظر آید اما عملکرد اقتصادی در دوره نخست بسیار بهتر از دوره دوم بود. در آن سال‌ها به نسبت دهه 1350، درآمد نفت بهتر مصرف شده و شاه کمتر نظرات خود را بر کارشناسان تحمیل می‌کرد. قسمت چشمگیر درآمد رو به افزایش نفت، به برنامه‌های زیربنایی و کمک به بخش خصوصی اختصاص یافت. در بخش خصوصی نیز نسل تازه و پویا با دیدگاه نو به فعالیت اقتصادی، پا به میدان گذاشت و از ثبات سیاسی، کارایی نسبی دستگاه دولتی و منابع موجود کشور بهره برد. تشویق و پشتیبانی شاه و نظام حاکمه از صاحبان صنایع و علاقه‌ای که به فعالیت آنان نشان می‌دادند، عامل انکارناپذیری در گسترش و تلاش روزافزون این گروه در راه توسعه اقتصادی کشور بود. افزایش سریع شمار باسوادان و شهرنشینان در این دوره، دگرگونی کیفی بی‌سابقه‌ای در جامعه ایران به وجود آورد. مجموعه این تحولات و اصلاحات نهادی باعث شد صنایع ایران که در آغاز دهه1340 بسیار عقب‌تر از مصر و ترکیه بود، پس از مدت کوتاهی از مصر جلو زد و به آستانه پیشی گرفتن از ترکیه رسید و نتیجه آن رشد اقتصادی بی‌سابقه ایران در دهه 40 بود که در سراسر جهان کمتر همانند داشت. فراهم شدن چنین بستر نهادی (اگر چه ناقص)، خوش‌بینی به آینده و پیشرفت جامعه را افزون ساخت. تصور عمومی بر این بود که اصلاحات ارضی و اجتماعی و ایجاد نظام دوحزبی، سرآغازی برای دستیابی به آزادی‌های فردی و مشارکت در کارهای کشور و گسترش حاکمیت قانون است.10سال برنامه سوم و چهارم (1351-1342) را می‌توان طولانی‌ترین دوره رشد پیوسته درآمد واقعی سرانه دانست که اقتصاد ایران تاکنون توانسته است بدان دست یابد. در طی این دوره، درآمد سرانه از حدود 215 هزار ریال به 461 هزار ریال (به قیمت ثابت سال 1369) افزایش یافت و رشد واقعی تولید ناخالص داخلی به طور متوسط هر سال 5/10درصد بود به طوری که ایران را به یکی از کشورهای در حال توسعه با بالاترین رشد تبدیل ساخت. رشد 15درصدی تولید صنعتی نیز ایران را در صدر کشورهای جهان سوم قرار داد. این کارنامه بی‌نظیر از حیث رشد اقتصادی باعث شد در گزارش‌های این دوره بانک جهانی، ایران به عنوان الگویی برای توسعه اقتصادی در جهان سوم مطرح شود. البته جای انکار نیست که تسلط بخش‌های نفت و صنعت بر اقتصاد، با عقب‌ماندگی بخش‌های کشاورزی و سنتی همراه شد. طی این 10 سال، بخش کشاورزی 2/4 درصد رشد کرد که در مقایسه با تجربه سایر کشورهای در حال توسعه بالا بوده اما کمتر از یک‌سوم رشد بخش صنعتی کشور بود (جدول 1). این عملکرد رشد پیوسته اگر چه نامتوازن، از طریق راهبرد صنعتی شدن جایگزین واردات با تزریق درآمد نفتی و محیط سیاسی باثبات به دست آمد (جدول 2). فرمانفرمائیان نیز اوایل برنامه سوم تا اواخر برنامه چهارم را بهترین دوره پیشرفت اقتصادی کشور می‌داند به‌نحوی که کشور به طور خیلی سریع، ولی منظم پیشرفت می‌کرد، نه اینکه از دست‌رفته و افسارگسیخته باشد (افخمی،1381؛ 4-263). عوامل متعددی در دستاوردهای اقتصادی غیرقابل انکار دخالت داشتند که مهم‌ترین آنها بازار داخلی بزرگ و رو به گسترش بود که در برابر رقابت خارجی حمایت می‌شد. تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری و ابتکار عمل از طریق «دست یاریگر دولت» به شکل انگیزه‌های مالیاتی، اعتبارات بانکی، موافقتنامه‌های تجاری دوجانبه، مجوزهای انحصاری و تسهیلات ارزی نیز نقش اساسی داشتند.



تکانه نفتی و برنامه پنجم
هر اندازه به واپسین سال‌های دهه1340 نزدیک می‌شویم شاه به پرقدرت‌ترین مرحله زندگی خود می‌رسد و کانون اصلی سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در همه زمینه‌ها شد. شاه به تدریج روحیاتی پیدا کرد که به گفته عالیخانی «از هرگونه ضابطه و اصولی که به مذاق او خوش نمی‌آمد، یا دست و پای او را می‌بست، بیزار بود و به اینکه کارها در چارچوبی مشخص و سنجیده و پس از بررسی کامل صورت گیرند ارجی نمی‌نهاد. در نتیجه برخی از تصمیم‌های او با یکدیگر هماهنگی نداشته و مسوولان امر را دچار دردسر و گم‌گشتگی می‌ساختند» (عالیخانی (ویراستار)، 1377؛ ج 1، صص80-78). در دهه50 شاهد فوران درآمد نفت و سیاست‌های انبساطی هستیم. شاه در این سال‌ها یکه‌تاز میدان سیاست و اقتصاد کشور شد و با دخالت مستقیم در امور، صدور فرمان‌های ضد و نقیض و شتاب بیش از حد در رسیدن به تمدن بزرگ، همراه با نارضایتی موجود اجتماعی از شیوه توزیع رانت‌ها زمینه را برای سرنگونی حکومت خود فراهم ساخت.
در این مقطع، تصور شاه و رویاهای خودبزرگ‌بینانه او از خواسته‌های مردم فاصله گرفته و به گفته آبراهامیان توسعه اقتصادی و اجتماعی با «توسعه‌نیافتگی سیاسی» عجین شد. شاه در این رابطه گرفتار تضاد اساسی شد که از یک سو می‌خواست ایران را به پایه کشورهای پیشرفته جهان برساند و از سوی دیگر آمادگی پذیرش پیش‌زمینه چنین خواستی یعنی حاکمیت قانون، دموکراسی، مشارکت و آزادی بیان را نداشت. این شکاف فزاینده به دلسردی و بدبینی و در نهایت به ناخرسندی و خشم مردم انجامید. چند برابر شدن قیمت و درآمد نفت در سال 1352،‌ امکانات مالی بی‌سابقه‌ای در اختیار کشور گذاشت که حتی تصورش هم تا قبل از آن ناممکن بود (جدول 3). این درآمد سرشار، غرور و اعتماد به نفس شاه را دوچندان کرد و به تشدید خودبزرگ‌بینی وی منجر شد. اینک زمین بازی جدیدی به نام اوپک برای شاه آماده شده بود تا به رویاهای خود از آن طریق تحقق بخشد. بالا رفتن بهای نفت علاوه بر احساس قدرت کاذبی که در شاه ایجاد کرد، نگاه وی به پایه‌های رشد و توسعه اقتصادی را به کلی دگرگون ساخت. او که در دهه گذشته، حمایت از بخش خصوصی و صنعتی شدن کشور را لازمه رشد اقتصادی می‌دانست اینک به دنبال سهم‌خواهی و کسب رانت راحت و بی‌دردسر از ثروت کشورهای توسعه‌یافته واردکننده نفت بود. وی با تلاش برای بالا بردن بهای نفت در کنفرانس‌های اوپک، نقش خود را هم‌وزن و حتی فراتر از تولیدکنندگان داخلی دانسته و احساس می‌کرد کشور نیازی به تولیدکنندگان پردردسر و متوقع داخلی ندارد. مانورهای شاه در زمین بازی اوپک، برای کسب غنایم و ثروت در عرصه جهانی، اگرچه می‌توانست درآمد کلانی نصیب ایران کند بدون هزینه نبود. با وقوع تورم رکودی در دنیای غرب، علاوه بر کاهش تقاضای نفت، قیمت کالاهای وارداتی به ایران نیز افزایش یافت و در داخل ایران به سیاست‌های اقتصادی ضد و نقیضی انجامید که کشور را دچار بی‌ثباتی و تزلزل کرد. پس از افزایش ناگهانی قیمت نفت در اواخر سال 1352، و درآمد هنگفتی که از قبل آن نصیب ایران شد، کارشناسان نهاد برنامه‌ریزی کشور به دولت یادآور شدند باید در هزینه کردن رانت نفتی جانب احتیاط را نگه داشت چرا که اقتصاد قدرت جذب این درآمد سرشار را ندارد. می‌توان درآمد مازاد بر جذب را، تا هنگام رفع تنگناهای اقتصادی و اجتماعی، به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری در خارج اختصاص داد. شاه که در رسیدن به دروازه‌های تمدن بزرگ تعجیل بسیار داشت، به توصیه کارشناسان اقتصادی بهایی نداده و راه خودکامگی در پیش گرفت. ورود سیل‌آسای کالاهای وارداتی، از ظرفیت بنادر، ناوگان حمل و نقل و انبارهای موجود خارج بود. کمبود مواد و نیروی کار هزینه تولید را چند برابر کرد و تقاضا برای خوراک و مسکن به شدت افزایش یافت. همه این عوامل در کنار تورم وارداتی، موجب تورم بی‌سابقه‌ای در اقتصاد ایران شد و صاحبان درآمد ثابت را زیر فشار قرار داد. دولت به جای توجه به ریشه درد- رشد بی‌رویه و نامتعادل هزینه‌های دولتی- به پیکار علیه نشانه‌های بیماری برخاست و به نام مبارزه با گرانفروشی گروهی از صاحبان صنایع و بازرگان و اصناف را زیر فشار قرار داد و برخی از آنان را ناروا زندانی و تبعید کرد. نتیجه این منازعه و کشمکش، تضعیف حقوق مالکیت، متزلزل ساختن پایه‌های بخش خصوصی مولد و ارائه تصویری تیره و تار از آینده فعالیت‌های تولیدی بود. سیاست‌های اقتصادی ضد و نقیض شاه و ناهماهنگی در تصمیمات، پیامدهای ناگواری به بار آورد اما او همچنان می‌پنداشت تنها کسی است که منافع راستین کشور را می‌شناسد و مردم و نخبگان اداری وظیفه‌ای جز فرمانبرداری ندارند. شرایط به گونه‌ای شد که برخلاف دهه‌40، در سال‌های پایانی نظام شاهنشاهی، «کامیابی از آن کسانی بود که به جای رنجاندن بازوان و آزردن فکر، راه دلالی برای شرکت‌های بزرگ خارجی را برگزیدند» (عالیخانی(ویراستار)، 1377؛ ج 1، صص 1-110). با وقوع رونق نفتی، کارشناسان دفتر اقتصادی سازمان برنامه شروع به هشدار دادن کردند. بررسی گزارش‌های منتشره در آن دفتر نشان می‌دهد تهدیدهای سیاسی و اقتصادی مربوط به این شوک مالی و نیز چالش‌های سیاستی و مدیریتی آن برای کارشناسان اقتصادی ناشناخته نبوده است. گزینه پیشنهادی این کارشناسان احتیاط و میانه‌روی مالی و سرمایه‌گذاری خارجی بود تا پس از رفع تنگناهای ساختاری و مشکلات جذب، درآمد ارزی به تدریج به اقتصاد کشور بازگردانده شود. اما انتظاراتی که شاه و سایر سیاستمداران برای رسیدن به آینده‌ای روشن و درخشان (تمدن بزرگ) در مردم ایجاد کرده بودند و شتاب بیش از حد شاه برای تبدیل ایران به پنجمین قدرت اقتصادی جهان، آنها را در کاستن از سرمایه‌گذاری داخلی به نفع سرمایه‌گذاری خارجی مردد می‌ساخت به طوری که فشارهای داخلی باعث شد تا فقط 10 درصد درآمد نفتی در خارج سرمایه‌گذاری شود. در زمان سرخوشی مالی، همگان را تصور بر این بود که آنچه دولت برای اجرای سریع دیدگاه‌های شاه راجع به تمدن بزرگ کم داشته پول بوده است و اینک که پول مهیا شده، فقط کافی است پروژه‌ها را در قالب برنامه و بودجه بگنجانیم. البته اگر از دید هر وزارتخانه و مدیر اجرایی به مساله بنگریم، عامل کمیاب برای اجرای برنامه‌ها واقعاً پول است، اما هنگامی که برنامه‌های تمام دستگاه‌های دولتی را با همدیگر نگاه کنیم، به مسابقه‌ای برای تصرف مواد و تجهیزات، نیروی انسانی، خدمات پشتیبانی و... تبدیل می‌شود (رضوی و وکیل، 1984؛ 77). به گفته عبدالمجید مجیدی مدیر عامل سازمان برنامه، گرفتاری این بود که هر وزیری مسوولیت بخش مشخصی از اقتصاد را داشت و هر کدام تلاش می‌کردند منابع بیشتری را در اختیار بگیرند تا بتوانند باعث توسعه و تولید بیشتر در آن بخش بشوند و طبیعتاً خواهان اختصاص منابع بیشتری به خود بودند. شاه هم طرح‌های مشخصی در ذهن داشت که می‌خواست به هر قیمتی این طرح‌ها را اجرا کند حال این طرح‌ها چه مسائل حادی ایجاد می‌کرد و فشار روی مردم می‌آورد اهمیتی نداشت. در این دوره با وجودی که بودجه وزارتخانه‌ها چندبرابر شد هیچ وزیری نگفت که سازمان من ظرفیت بیش از این مقدار را ندارد و به من ندهید (افخمی، 1381؛ 5-434). بنابراین در چنین محیط «منازعه و رقابت اداری» بر سر کسب منابع مشترک، توجه به حفظ تعادل و توازن بودجه، مبارزه با تورم و اتلاف منابع در اولویت‌های فرعی جای می‌گیرند. در واقع برای حفظ و حمایت از اقتصاد یک کشور در مقابل رونق شدید صادراتی، به سنت‌های فوق‌العاده قوی یا اراده بسیار قوی رهبری نیاز است. وقتی درآمد به طور ناگهانی افزایش می‌یابد و همگام با آن درآمدهای دولت بالا می‌رود، این خطر هست که کنترل خزانه و انضباط مالی به راحتی تضعیف شود و یا از بین برود. اما کاملاً مشهود است که در اوایل دهه1350 و پس از تکانه نفتی، نهادهای هماهنگ‌کننده رفتار (و سیاست‌ها) غایب بوده‌اند. شخص شاه که باید در مقام هماهنگ‌کننده مرکزی ایفای نقش می‌کرد طرح‌های مشخص (و دیوانه‌واری) را در سر می‌پروراند، فارغ از اینکه این طرح‌ها چه مسائل حادی ایجاد می‌کنند (آموزگار، 1375؛ 393). پس از اعلام دکترین نیکسون، هیچ‌‌‌کس در ایران نبود که بتواند در برابر اشتهای سیری‌ناپذیر شاه برای خرید اسلحه مقاومت یا مخالفت کند. در سال‌های 1357-1352، متوسط سهم مخارج دفاعی در تولید ناخالص داخلی با نفت و بدون نفت به ترتیب 13درصد و 9/19 درصد بود. طی این دوره، مخارج نظامی از 1450میلیارد ریال در سال 1352 به 693 میلیارد ریال در سال 1357 رسید که بیانگر 37 درصد افزایش متوسط در سال برای کل دوره است. جالب توجه است که سهم مخارج نظامی در تولید ناخالص داخلی برای کشورهایی که سابقه درگیری مرزی در منطقه داشته‌اند از قبیل هند و پاکستان، ترکیه و یونان بین 3 تا 7 درصد بوده است (مفید، 1990؛ 5-54). مشکل دیگر به اختلاف نظر درون سازمان برنامه راجع به انتخاب بهترین مسیر برمی‌گشت. دفتر برنامه‌ریزی مخالف پیروی از سناریوی حداکثر خرج بود چون خطر تورم را می‌دید. اما دفتر مسوول نظارت و هماهنگی پروژه‌ها برای حداکثر افزایش در هزینه‌های عمرانی فشار می‌آورد و فقط نگران تخصیص بین بخش‌ها بود. این دفتر نظر وزرای صف را عرضه می‌داشت که نه فقط می‌خواستند منابع مالی تازه به دست آمده را خرج کنند بلکه حتی درباره استقراض خارجی هم صحبت می‌کردند (رضوی، 1984؛ 72). شاه و هیات دولت نخواستند بپذیرند که برای جلوگیری از تورم و اتلاف منابع، باید هزینه‌های بخش عمومی را کاست. آنها از سناریوی حداکثری سازمان برنامه برای تخصیص هزینه‌ها حمایت کردند (رضوی و وکیل، 1984؛ 83). مجیدی در خاطرات خود تاثیر پول فراوان بر بودجه‌نویسی را بسیار وحشتناک می‌داند و اینکه کار بودجه‌نویسی را نه راحت بلکه مشکل می‌ساخت. در واقع با استشمام بوی درآمد نفتی، اشتهای گروه‌های همسود به نسبتی بیش از میزان افزایش درآمد، تحریک شده و اثر آزمندی ظاهر شد. او می‌گوید: «در سازمان برنامه همیشه این گرفتاری را داشتیم که وقتی درآمد نفت قرار بود بالا برود، ما وحشت‌مان می‌گرفت چون همیشه بیش از آنچه عملاً درآمد اضافه می‌شد، و حتی قبل از اعلام قیمت جدید نفت، اعتبارات لازم تقاضا شده بود و در نتیجه همیشه بدهکار و از تقاضاها عقب‌تر بودیم» (مجیدی، 1381؛ 1-160). یک سال پس از تجدیدنظر در برنامه پنجم در تابستان 1353، به رغم درآمد عظیم نفتی حاصله، چهار میلیارد دلار عدم تعادل ارزی ایجاد شد. مجیدی مسائل و گرفتاری‌ها و تورمی را که جنون خرج کردن برای اقتصاد کشور به وجود آورد، به نقص بنیادی حکومت یعنی عدم‌ پاسخگویی نسبت می‌دهد: «مساله، عدم هماهنگی در سطح دولت و دستگاه اجرایی بود... اگر نخست‌وزیر مسوولیت داشت و جوابگو بود که این کارها باید هماهنگ بشود و حرفش را دستگاه‌ها می‌خواندند، خیلی کارها منظم‌تر انجام می‌شد... ولی عملاً تمام تصمیمات در سطح بالاتری گرفته می‌شد و سطح بالاتر هم غیرمسوول بود.... تمام امور بستگی به شخص شاه پیدا می‌کرد و آن انعطافی که می‌بایست وجود داشته باشد وجود نداشت» (مجیدی، 1381؛ 91-87). نهادهای «نمایندگی» نیز ضعیف بودند به طوری که به نظر مجیدی مردم انتظار داشتند همه چیز در کوتاه‌ترین زمان و در بهترین شکل برایشان فراهم شود و از آن طرف گفت و شنودی که باید بین مردم و سیاست‌های دولت و دید دولتی وجود داشته باشد وجود نداشت و این روز به روز بدتر می‌شد (مجیدی، 1381؛ 60). به این ترتیب درآمد نفت، نهادهای نیم‌بند موجود و اندک انضباط مالی را نابود کرد و به گفته مجیدی «همه نظم‌هایی را که ظرف سال‌ها با زحمت نشسته بودیم و برقرار کرده بودیم و ارتباطاتی به وجود آورده بودیم همه را به هم ریخت» (مجیدی، 1381؛ 109). ابتهاج در مورد نقش درآمد عظیم نفت در سرنگونی رژیم شاه می‌گوید: «درآمد ایران از محل فروش نفت در آن موقع (1335) حدود 90 میلیون دلار بود. این رقم بعداً به تدریج افزایش پیدا کرد و در سال‌های دهه 1350 از 21 میلیارد دلار هم تجاوز کرد و اگر، آن طوری که من آرزو داشتم و دائماً به شاه تذکر می‌دادم، این درآمد خرج برنامه‌های عمرانی و اجتماعی می‌شد، ممکن نبود اساس حکومت ... در ظرف چند روز از بین برود» (ابتهاج، 1375؛ 393). به واسطه نظام کاملاً خودکامه و سلطانی حاکم بر ایران، صداهای مخالف و انتقادات اقتصاددانان به پشیزی گرفته نمی‌شد و آنها را متهم می‌کردند که با پاشیدن بذر بدبینی و احتیاط بیجا باعث تباهی آرزوهای بزرگ می‌شوند. تصمیم‌گیران- شاه، نخست‌وزیر و وزرای اصلی- بدترین تصمیمات سیاسی را در بدترین زمان گرفتند و دائماً تمام گروه‌های اجتماعی را از خود ناراضی می‌کردند تا در نهایت به سقوط حکومت انجامید (رضوی و وکیل، 1984؛ 96).



انواع سیاست‌های ضد و نقیضی که شاه به ویژه در سال‌های پایانی حکومت خود می‌گرفت به خوبی میزان «تعهد» وی را به سیاست‌های اعلام‌شده نشان می‌دهد. در اواخر سال 1355 بود که برنامه تجدیدنظر پنجم عملاً کنار گذاشته شد و آماده‌سازی برنامه عمرانی ششم (1361-1357) شروع شد. رویه جدیدی برای برنامه‌ریزی انتخاب شد که همه سازمان‌های اجرایی در مراحل آماده‌سازی برنامه نقش داشته باشند. البته در مورد عملی بودن این رویه تردید بود اما قبل از امتحان پس دادن، آن هم کنار گذاشته شد. در واقع درآمدهای عمومی پیش‌بینی‌شده طی این دوره (بر مبنای 30 درصد افزایش دریافتی‌ها از نفت) بیش از 6/128 میلیارد دلار نبود، در حالی که مطالبات بودجه‌ای سازمان‌های دولتی از 500 میلیارد دلار هم تجاوز می‌کرد! در چنین باتلاق مالی، نخستین پیش‌نویس آزمایشی برنامه ششم نشان داد که کل درآمد پیش‌بینی‌شده، فقط برای هفت برنامه «با اولویت بالا» از نظر شاه (مثل پایگاه‌های نظامی، نیروگاه‌های هسته‌ای، خط لوله دوم گاز به شوروی و اروپا و...) کفاف می‌کند و سایر برنامه‌ها و پروژه‌ها را باید حذف کرد. بنابراین شاه در سال 1357 تصمیم گرفت که اقتصاد نیازی به برنامه‌های پنج‌ساله ندارد و در عوض اعلام کرد که خط‌مشی‌های برنامه‌ریزی بلندمدت، همراه با بودجه‌های عمرانی یک‌ساله برای هر برنامه داشته باشیم. به این ترتیب پرونده فعالیت‌های برنامه‌ریزی میان‌مدت طی سلطنت شاه، کوتاه زمانی قبل از پایان کار آن رژیم بسته شد (رضوی و وکیل، 1984؛ 36 و آموزگار، 1997؛ 10).



منابع:
1- آموزگار، جهانگیر (1375)، «فراز و فرود دودمان پهلوی» ترجمه اردشیر لطفعلیان، تهران: مرکز ترجمه و نشر کتاب. 2- ابتهاج، ابوالحسن (1981)، «مصاحبه» حبیب لاجوردی، مجموعه تاریخ شفاهی ایران، دانشگاه هاروارد.
3- ابتهاج، ابوالحسن (1375)، «خاطرات ابوالحسن ابتهاج» به کوشش علیرضا، تهران: انتشارات علمی.4- افخمی، غلامرضا (ویراستار) (1381)، «توسعه در ایران 1357-1320: خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی»، تهران: گام نو. 5- سنجابی، کریم (1983)، «مصاحبه» ضیا صدقی، مجموعه تاریخ شفاهی ایران، دانشگاه هاروارد. 6- عالیخانی، علینقی (ویراستار) (1377)، «یادداشت‌های علم» جلدهای یک تا چهار، تهران: کتاب‌سرا.
7- Amuzegar, Jahangir (1997) , "Iran's Economy under the Islamic Republic," London: I.B.Tauris.// 8- Baldwin, George (1968) , "Planning and Development in Iran," Baltimore: Johns Hopkins Press.// 9- Bostock, Frances and Geofrey Jones (1989) , "Planning and Power in Iran: Ebtehaj and Economic Development under the Shah," London: Frank Cass.// 10- Farmanfarmaian, Khodadad. 1983. "Interview," Recorded by Habib Ladjevardi, November 10, 1982, through January 19, 1983, Cambridge, Massachusetts. Iranian Oral History Collection, Harvard University. Online: <www.fas.harvard.edu/~mideast/iohp/farmanfarmiain1.html>.// 11- Kamrava, Mehran (1990) , "Revolution in Iran: The Roots of Turmoil," London: Routledge.// 12-Karshenas, Massoud (1990) , "Oil, State, and Industrialization in Iran," Cambridge, UK: Cambridge University Press. // 13- Nasr, Vali (2000) , "Politics within the Late-Pahlavi State: The Ministry of Economy and Industrial Policy, 1963-69," International Journal of Middle East Studies, vol.32, 97-122// 14- Razavi, Hossein and Firuz Vakil (1984) , "Political Environment of Economic Planning in Iran, 1971-1983: From Monarchy to Islamic Republic," // Сolorado: Westview.//
14- Razavi, Hossein and Firuz Vakil (1984) , "Political Environment of Economic Planning in Iran, 1971-1983: From Monarchy to Islamic Republic," Сolorado: Westview.