اقتصاد آب رانتی است
بررسی طرح انتقال آب از دریا به مناطق مرکزی در گفت‌وگو با انوش اسفندیاری
طرح‌های انتقال آب به‌خصوص انتقال آب از دریاها به مناطق مرکزی ایران، بیش از نیم قرن است که گاه از بایگانی دولت‌ها بیرون می‌آید و با منتقدان سرسختی مواجه می‌شود و هر بار به شکلی اجرا شده یا دوباره به صندوق بایگانی دولتی بازمی‌گردد. بحران آب در ایران حالا جدی‌تر از همیشه دارد گلوی اقتصاد وابسته به آب ایران را می‌فشرد.
جواد حیدریان: طرح‌های انتقال آب به‌خصوص انتقال آب از دریاها به مناطق مرکزی ایران، بیش از نیم قرن است که گاه از بایگانی دولت‌ها بیرون می‌آید و با منتقدان سرسختی مواجه می‌شود و هر بار به شکلی اجرا شده یا دوباره به صندوق بایگانی دولتی بازمی‌گردد. بحران آب در ایران حالا جدی‌تر از همیشه دارد گلوی اقتصاد وابسته به آب ایران را می‌فشرد. با ورشکستگی آبی ناشی از برداشت‌های بی‌رویه از سفره‌های زیرزمینی حالا همه نگاه ذی‌نفعان آب به پروژه‌های انتقال آب است. از انتقال حوضه به حوضه درون‌سرزمینی گرفته تا حتی واردات آب! انوش اسفندیاری عضو شورای سیاستگذاری اندیشکده آب ایران معتقد است؛ سامانه نظام‌مند مطالعه‌شده‌ای در ایران وجود ندارد که بتواند ضرورت‌های طرح‌های آبی را مدیریت کند. او بر این باور است که اقتصاد آبی در ایران رانتی است و اینکه آب پرهزینه، مثل آبی که از طریق انتقال حوضه به حوضه تامین شده، را اگر به تولیدات کم‌ارزش اختصاص دهیم کار نادرستی انجام داده‌ایم و این عمل فقط می‌تواند در یک اقتصاد رانتی اتفاق بیفتد که کشور ما در حوزه شیوه‌های بهره‌برداری و حکمرانی آب رانتی است.
***
با توجه به اینکه کشور از یک‌سو درگیر خشکسالی و بحران برداشت بی‌ضابطه از آب‌های زیرزمینی و مصرف ناپایدار است، بحث انتقال آب از خزر و عمان به مناطق مرکزی با چه انگیزه‌هایی در سطح ریاست جمهوری و معاونان و وزرا دارد مطرح می‌شود؟
بعضی از تصمیمات و موارد است که با توجه به نبود توسعه متوازن منطقه‌ای، به شکلی پیش رفته‌اند که با امکانات طبیعی از جمله منابع آب سازگار نیست و اگر بخواهیم وضع موجود را ادامه دهیم، ناچار باید آب جدید وارد منطقه کنیم و اگر هم بخواهیم روندها را تغییر دهیم باید دست به یکسری تغییرات وسیع‌تر بزنیم که در برنامه توسعه مناطق، یا تحت عنوان «آمایش سرزمین» یا انتخاب شیوه‌های توسعه «کم‌آب‌بر» از آن اسم می‌برند. به هر حال این از آن دست موضوعاتی است که با نوعی بیم و امید روبه‌رو است. این تصمیمات هم به نوعی جراحی بزرگ است و هم اگر بخواهیم وضع موجود را ادامه دهیم، ناگزیر به انتخاب آنها هستیم. اگر بخواهیم وضع موجود را حفظ کنیم باید به فکر آوردن آب جدید باشیم. طبیعتاً این کار ریسک‌های بسیار زیادی دارد.
معمولاً به بهانه تامین آب شرب که نوعی ضرورت حاکمیتی محسوب می‌شود، ما توسعه کشاورزی را هم خواهیم داشت. اگر آبی از خزر به سمنان منتقل شود، آن‌طور که حتی متاسفانه رئیس جمهوری هم می‌خواهد، قطعاً فراتر از نیاز شرب مردم، در کویر توسعه کشاورزی خواهیم داشت و این توسعه با هیچ منطقی سازگار نیست. آیا چنین رفتاری با سرزمین عقلانی است؟
اینجا همان جایی است که ما نمی‌توانیم مسائل را به صورت جزیره‌ای حل کنیم. طبیعتاً اینجا مشکلاتی خواهیم داشت و نمی‌شود مسائل را به صورت مجرد حل و فصل کرد. ما حتی با این گزینه روبه‌رو هستیم که باید آب را بازتخصیص دهیم. یعنی بعضی از جاها از مصارف آب کشاورزی کم کنیم یا از آب بازیافتی و پساب‌ها برای تامین نیازها استفاده کنیم و طبیعتاً بین بخش‌ها باید ارتباط وجود داشته باشد. اما اینکه آب پرهزینه، مثل آبی که از طریق انتقال حوضه به حوضه تامین شده، را به تولیدات کم‌ارزش اختصاص دهیم فقط می‌تواند در یک اقتصاد رانتی اتفاق بیفتد که کشور ما در حوزه شیوه‌های بهره‌برداری و حکمرانی آب بسیار رانتی است. چون رانت وجود دارد طبیعتاً مخاطرات بیشتر می‌شود. ما نمی‌توانیم در یک چارچوب محدود این مسائل را حل کنیم. یعنی تنها یک پروژه را در نظر بگیریم و بخواهیم همه مسائل و ابهامات را در درون یک پروژه جواب دهیم. مجبور هستیم که چارچوب را گسترده‌تر کنیم.
شما از بیم و امید در طرح‌های انتقال آب و وجود اقتصاد رانتی در حوزه آب گفتید. از طرف دیگر معتقد هستید نیاز باید برطرف شود. ما از نظر مدیریت منابع آبی در چه وضعیتی هستیم، آیا می‌توانیم به بهبود شرایط امید داشته باشیم؟
آنچه مسلم است این است که در بحث‌های مرتبط با پروژه‌های انتقال آب، خیلی پراکنده و متفاوت بحث و کارشناسی صورت گرفته است. باید نوعی سازماندهی در این زمینه داشته باشیم تا به طبقه‌بندی اطلاعات در زمینه طرح‌های آبی درون‌سرزمینی، روش‌های جایگزین و... برسیم. ما باید ببینیم ارزش‌های بنیادین در زمینه نگهداری و حفاظت از آب در کشور کافی است، یا نیاز داریم که در ساختارها و قوانین و موازین تغییراتی ایجاد کنیم. چهار ارزش بنیادین در جهان برای طرح‌های آب از 20 سال پیش مطرح شده است؛ یکی کارایی است و دیگری عدالت و انصاف اجتماعی، تصمیم‌گیری مشارکتی و پایداری و پاسخگویی. ما در توجه و رعایت این ارزش‌های بنیادین دچار کاستی‌های بسیاری هستیم. ما هم باید در نظام فنی و اجرایی، هم در نظام دستوری و اجرایی خود بازبینی اساسی داشته باشیم. با توجه به اینکه در مورد «کارایی» خود کارنامه قابل قبولی نداریم، باید دستورالعمل‌های لازم تهیه شود و نظام تصمیم‌گیری و اجرا نیز اعتلا پیدا کند تا بتواند مطالعات را به درستی تهیه کرده و بعد هم اینکه بتواند به خوبی از این اطلاعات استفاده کند. یکی از دلایل اینکه نسبت به اعداد ارقام و ادله‌ای که در این حوزه مطرح می‌شود سوءظن وجود دارد، سابقه بدی است که در نظام فنی و اجرایی و تصمیم‌گیری ما بروز کرده و این سابقه موجب بدگمانی شده و به این بدگمانی دامن زده است.
شما در چهارگانه ارزش‌های بنیادین آب به مساله عدالت و انصاف اجتماعی اشاره کردید. سوالی که این روزها برای بسیاری مطرح است این است که اگر ضرورتی برای انتقال آب در ایران وجود دارد چرا سیستان و بلوچستان در اولویت نیست و مثلاً سمنان، اصفهان، یزد و کرمان در اولویت دولت یا دولت‌هاست؟
بله، این مساله مهمی است. واقعیت این است که این نارضایتی‌ها چندین لایه دارد. در میان نخبگان و عموم مردم نارضایتی در مدیریت آب وجود دارد. اولین نکته این است که آیا حتماً فایده‌های انتقال آب بیشتر از هزینه‌های آن است یا خیر؟ چون نظام ما از این نظر در تشخیص فایده و هزینه به‌طور کلی دچار مشکل است. نظام تشخیص کُند و نارسا و غیرشفاف عمل می‌کند. برای مثال آیا صنایعی که در محدوده این طرح‌های آبی فعالیت می‌کنند با رانت انرژی توجیه‌پذیر است یا اگر یارانه انرژی برداشته شود و قیمت‌های انرژی واقعی شود و سایر هزینه‌ها نیز لحاظ شود این طرح‌ها اساساً توجیه اقتصادی ندارند؟ بنابراین توجیه اقتصادی طرح‌های آب نیز زیر سوال می‌رود، چراکه طرح‌های آبی زیربنایی و زیرساختی است. طرح‌های آب طرح‌های تولیدی نیستند و ارزششان منوط به نوع استفاده‌ای است که از آنها می‌شود. اگر در اقتصاد رانتی تمام هزینه را مصرف‌کننده نپردازد طبیعتاً استفاده اقتصادی از آب هم نمی‌تواند انجام دهد. این مهم‌ترین ابهامی است که در اذهان وجود دارد. مساله بعدی توزیع فایده‌ها و هزینه‌هاست. این مساله تاکنون شفاف نبوده و معلوم نیست عدالت بین‌منطقه‌ای و بین اقشار مختلف از نظر هزینه‌هایی که از منابع عمومی تعلق می‌گیرد، چگونه است. این موضوع به دلیل ناکافی بودن مطالعات به ویژه مطالعات مالی است که توزیع منابع را مورد توجه قرار می‌دهد؛ طبیعتاً ما هیچ سابقه‌ای نداریم و باید در نظام فنی و اجرایی ما تعریف شود.
با توجه به تجربه مدیریتی شما و در نظر گرفتن همه ملاحظاتی که تاکید کردید، آیا انتقال آب از خزر به سمنان می‌تواند صورت بگیرد یا خیر؟
ببینید انتقال آب بدون مطالعه شدنی نیست. وقتی قرار است کاری صورت بگیرد باید مطالعه شود. علت آن هم این است که مطالعات چه به صورت منفرد چه به صورت طرح جامع انجام شود، هر چند سال یک‌بار باید بازبینی شود، به خاطر این است که ما برای هر کاری (پارچه) باید چند بار اندازه‌گیری کنیم بعد ببریم! نباید اول ببریم بعد اندازه‌گیری کنیم! مشکل ما این است که توجه نداریم که طرح‌های آب استراتژیک و محوری هستند و طرح‌های کوتاه‌مدت نیستند. باید به اندازه کافی برای تولید اطلاعات و مطالعات و کسب دانش کافی، وقت و هزینه صرف شده باشد. در همه دنیا چنین طرح‌هایی موقعی موفق بوده که در مرحله ترسیم طرح همه به قضاوت‌ها و داوری‌ها و مدیریت ریسک و مشارکت و پاسخگویی توجه کرده‌اند. سعی نکرده‌اند صورت مساله را پاک کنند و بعد کار خودشان را بکنند. الان اقداماتی که در مورد طرح‌های انتقال آب مطرح است که برای مثال کنسرسیوم درست می‌کنند یا اینکه ائتلاف درست می‌کنند عمدتاً با هدف فشار آوردن است نه با هدف رفع کاستی‌هایی که در نظام فنی و اجرایی ما وجود دارد. گاهی صحبت از مشارکت بخش خصوصی و دولتی می‌کنند در صورتی که این موضوع حتماً باید از بعد حکمرانی مورد توجه قرار بگیرد. از دید تامین مالی این قضیه ناکافی است که ما کنسرسیوم درست کنیم و مسائل مالی پروژه یا ابرپروژه را حل و فصل کنیم. بلکه باید موضع حکمرانی را که رابطه بین دولت و بخش خصوصی و جامعه مدنی است حل و فصل کنیم.
من از صحبت‌های شما این برداشت را دارم که در پروژه‌های استراتژیک آبی مطالعه‌ای صورت نمی‌گیرد و بیشتر جنبه‌های ظاهری و به‌خصوص مسائل مالی آنها مد نظر است.
مطالعات ناقصی انجام می‌گیرد ولی نه در مراحل تکوین مطالعه! که مرحله شناسایی و امکان‌سنجی و طراحی تفصیلی است. این مراحل خوب رعایت نمی‌شود و تخصص‌هایی که باید درگیر شوند خوب درگیر کار نمی‌شوند. همگرایی بین تخصص‌ها به نحو مناسبی وجود ندارد.
نهادی که باید جلوی چنین مطالعه ناقص یا بعضاً غلطی را بگیرد که پروژه‌های بزرگی مثل پروژه‌های آب، حیات سرزمینی را به خطر نیندازد، چیست و کجاست؟
این موضوع بسیار مهمی است. علاوه بر خود مطالعات باید نهادهایی باشند که از نتایج مطالعات درست استفاده کنند و پیش از آن مطالعات را به درستی هدایت کنند. بخشی از این نهادها در وزارتخانه‌های ذی‌ربط مثل وزارت نیرو، صنایع و وزارت کشاورزی است و بخشی از آن در سازمان برنامه و بودجه است که متاسفانه به دلیل فروپاشی که در این نهاد اتفاق افتاد خیلی از مسائل رو به عقب رفت و این مساله تاثیر بسیار زیادی در انسجام موضوع داشت. مساله الان این است که این ظرفیت‌ها را باید احیا کنیم. کن فیکون کردن و از نو شروع کردن، مغایر با نهادسازی است. باید با توجه به آنچه تاکنون داشتیم و رفع خطاهایی که در گذشته بوده، سعی کنیم با اطلاع‌رسانی نه‌تنها کاستی‌های گذشته در این زمینه را جبران کنیم که باید توانایی جدیدی ایجاد کنیم.
مطالعه آسیب‌شناسانه مدیریت آب در ایران نشان می‌دهد به نوعی کسانی که متولی امور آب هستند و باید این مسائل را مدیریت کنند، در پروژه‌های آب به نوعی نگاه محلی و منطقه‌ای دارند.
بله، مطمئناً یکی از مشکلات نظام تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی ما که در آب خود را به صورت بارز نشان داده، مساله تمرکز و تصمیم‌گیری پشت درهای بسته است. این روش نمی‌تواند پاسخگوی مسائل باشد. چون تمام این تصمیم‌گیری باید در لایه‌های مختلف و مرتبط با هم در گردش باشد. این‌طور نیست که بدون شفافیت و بدون مصالحه و گفت‌وگو بتوان مسائل کلان را پیش برد. معمولاً چند سطح برای کار را در نظر می‌گیرند و سعی می‌کنند بیشتر تصمیمات را در سطح محلی و منطقه‌ای انجام دهند و تصمیمات معدودی را در سطح بالا و ملی مطرح کنند و به نوعی سعی می‌کنند نوعی سبک‌سازی انجام دهند. الان تمام مسائل از ریز و درشت در سطح ملی مطرح می‌شوند. در سطح میانی نیز برای اینکه ارتباط میان سطح خرد و میانی برقرار باشد معمولاً نهادها تقویت می‌شوند و نهادهای جدیدی شکل می‌گیرند که مهم‌ترین آنها مدیریت حوضه‌های آبریز است که این موضوع در برنامه‌های چشم‌انداز مورد توجه بوده ولی اقدامی جدی در این زمینه صورت نگرفته است که یک اصالت و هویتی به حوضه‌های آبریز داده شود که ارتباط بین منابع و مصارف در این محدوده‌های جغرافیایی به شدت به هم وابسته است. این نوع تحولات و دگرگونی‌ها یک‌شبه نمی‌تواند شکل بگیرد و هرچقدر هم با تاخیر این مسائل را شروع کنیم، طبیعتاً از فواید آنها کمتر می‌توانیم استفاده کنیم. الان بیش از 30 سال است که تحولات ساختاری در مدیریت آب مطرح بوده ولی زمینه‌های آن فراهم نشده و هیچ اقدام جدی برای اجرای آن اتفاق نیفتاده است. تحولات ساختاری با توجه به نیازهای جامعه ما و مسائل مرتبط با بحران آب، ضروری است انجام شود. بنابراین بعد از این اصلاح ساختاری اعتماد رفته‌رفته شکل می‌گیرد. اکنون اعتماد رو به زوال و از بین رفتن است.
فواید انتقال آب و مضرات آن از منظر اقتصادی و اجتماعی و زیست‌محیطی چه می‌تواند باشد؟
در شرایطی که بسیاری از مسائل اولیه اقتصادی و اجتماعی و پایداری طرح‌ها حل و فصل نشده‌اند، اجرای این نوع طرح‌ها خیلی ریسک دارد و خطرات بسیاری دارد. البته ممکن است برخی جنبه‌های موازنه کمی آب را حل و فصل کند اما با مسائل عمده‌ای که ما در آب زیرزمینی از نظر کمی و کیفی داریم، این موضوع زیر سوال می‌رود. هیچ مشخص نیست که در سمنان که نزدیک به دو میلیارد مترمکعب آب در حال حاضر بهره‌برداری می‌کنیم، بتوانیم با 200 میلیون مترمکعب انتقال آب از خزر مشکلی را حل کنیم یا شاخصی را تغییر دهیم. بنابراین این امید که مشکل بنیادین آب در استانی مانند سمنان ممکن است حل شود در معرض تردید است. تجربه ما در اصفهان و ارومیه نشان می‌دهد وقتی به پیشران‌های توسعه به صورت افسارگسیخته مجال دهید و جمعیت و رشد مهارناپذیر توسعه را در یک منطقه دامن بزنید، چرخه‌ای شروع به حرکت کردن می‌کند که مثل یک دام عمل می‌کند که نمی‌توان جلوی آن را گرفت. بنابراین این توسعه آب بیشتری می‌خواهد و تقاضا از سوی مردم بیشتر می‌شود. به خوبی این مساله در حوضه آبریز ارومیه و حوضه آبریز زاینده‌رود مشاهده شده است و باید از این مساله به معنای واقعی کلمه عبرت بگیریم. ناتوانی ما نیز مشخص است، علت اینکه در زیربناها ناتوان بودیم همین مساله است. در نظر بگیرید مثال‌های زیادی داریم مثلاً ما فرودگاه ساختیم که بلااستفاده یا کم‌استفاده است. فرض کنید که مونوریل در قم ساخته شده است که ستون‌های آن آینه دق مردم شده است. سدهایی ساخته شده که یا بی‌آب هستند یا در میانه ساخت مجبور شده‌ایم ساخت آنها را متوقف کنیم. اینها همه نشان‌دهنده این است که ما نظام تصمیم‌گیر درستی نداشته‌ایم و ممکن است در جاهایی سرمایه‌گذاری کمتری کرده باشیم و جاهایی سرمایه‌گذاری‌های بیشتر از ظرفیت انجام داده باشیم. ما باید با درس گرفتن از این تجربیات مکانیسم‌های بازار و اقتصاد را قوی‌تر کنیم و چارچوب‌های مشارکت مردم و دولت را جدی‌تر بگیریم منتها نه‌فقط از جهت تامین مالی این جدیت را به خرج دهیم، چون این کار دقیقاً یعنی کلاه گذاشتن بر سر خود! این مکانیسم‌ها مکانیسم‌های حکمرانی هستند. یعنی باید رابطه و مشارکت بین بخش خصوصی، جامعه مدنی و مردم فراهم شود و شاید این مشکلات و معضلاتی که بحران آب فراهم آورده است، فرصتی باشد برای ما که به تغییرات بنیانی‌تری در مدیریت آب فکر کنیم به‌جای اینکه سعی کنیم با تکنولوژی به جنگ مشکلات آب برویم.
